กับดักสองมาตรฐาน ระหว่างสิทธิมนุษยชนกับความมั่นคง

กับดักสองมาตรฐานและ Selective Victimhood ในความขัดแย้งชายแดนใต้: ระหว่างสิทธิมนุษยชนกับความมั่นคง

Double Standards and Selective Victimhood Traps in Thailand’s Deep South Conflict: Between Human Rights and Security

บทนำ

ความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของประเทศไทยเป็นตัวอย่างสำคัญของปัญหาสาธารณะที่ไม่อาจอธิบายด้วยกรอบ “ความมั่นคง” หรือ “สิทธิมนุษยชน” เพียงด้านใดด้านหนึ่งได้ เพราะพื้นที่เดียวกันมีทั้งการก่อเหตุรุนแรง การสูญเสียของประชาชนและเจ้าหน้าที่รัฐ ข้อกล่าวหาเรื่องการใช้อำนาจรัฐเกินขอบเขต ความหวาดระแวงระหว่างประชาชนกับเจ้าหน้าที่ การแข่งขันกันสร้างความชอบธรรมทางการเมือง ตลอดจนโครงสร้างงบประมาณและหน่วยงานจำนวนมากที่ดำเนินงานต่อเนื่องมานานกว่าสองทศวรรษ

ข้อมูลของสถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ ซึ่งรวบรวมฐานข้อมูล Deep South Watch ระหว่างเดือนมกราคม 2547 ถึงเดือนกันยายน 2569 ระบุเหตุการณ์สะสม 20,847 เหตุการณ์ ผู้เสียชีวิต 7,201 ราย และผู้บาดเจ็บ 13,394 ราย ตัวเลขเหล่านี้แสดงให้เห็นว่า “เหยื่อ” ของความขัดแย้งมิได้มีเพียงฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง แต่ประกอบด้วยประชาชนมลายูมุสลิม ไทยพุทธ เจ้าหน้าที่รัฐ ผู้นำศาสนา เด็ก ผู้หญิง ตลอดจนบุคคลที่ถูกดึงเข้าไปอยู่ท่ามกลางความขัดแย้งโดยไม่ได้เป็นคู่ขัดแย้งโดยตรง (CSCD⁠)

สถานการณ์ในปี 2569 ยังยืนยันว่าความรุนแรงมิได้ยุติลง วันที่ 22 กรกฎาคม 2569 เกิดเหตุโจมตีจุดตรวจในอำเภอระแงะ จังหวัดนราธิวาส ทำให้กำลังฝ่ายความมั่นคงเสียชีวิต 5 นาย และประชาชนได้รับบาดเจ็บ 6 คน ต่อมาในช่วงปลายเดือนสิงหาคมมีเหตุวางเพลิง ระเบิด และก่อกวนประสานกันอย่างน้อย 78 จุดในสี่จังหวัด โดยในเวลาที่รายงานยังไม่มีองค์กรใดออกมาแสดงความรับผิดชอบต่อเหตุการณ์ชุดดังกล่าวอย่างเป็นทางการ การกล่าวถึงเหตุการณ์เหล่านี้จึงต้องแยกระหว่าง “ข้อเท็จจริงว่ามีเหตุรุนแรงเกิดขึ้น” กับ “ข้อสรุปว่าใครเป็นผู้สั่งการ” ซึ่งต้องอาศัยกระบวนการสอบสวนและพยานหลักฐาน ไม่ใช่การอนุมานจากอัตลักษณ์หรือทัศนะทางการเมือง (AP News⁠)

บทความนี้เสนอว่า หนึ่งในอุปสรรคที่สำคัญของการคลี่คลายความขัดแย้งไม่ใช่เพียงการขาดมาตรการความมั่นคง หรือการขาดมาตรการคุ้มครองสิทธิเท่านั้น หากยังมีสิ่งที่อาจเรียกว่า “กับดักสองมาตรฐาน” (Double Standards Trap) และ “การเลือกมองเหยื่อ” (Selective Victimhood) กล่าวคือ ทุกฝ่ายมีแนวโน้มมองเห็นความสูญเสียที่สอดคล้องกับเรื่องเล่าของฝ่ายตน แต่ลดทอนหรือเพิกเฉยต่อความสูญเสียที่ทำให้เรื่องเล่าของตนไม่สมบูรณ์

เมื่อฝ่ายสิทธิมนุษยชนกล่าวถึงการใช้อำนาจรัฐแต่ไม่กล่าวถึงการใช้ความรุนแรงต่อประชาชนหรือเจ้าหน้าที่อย่างชัดเจน ความน่าเชื่อถือของวาทกรรมสิทธิก็อาจลดลง ในทางกลับกัน หากฝ่ายความมั่นคงกล่าวถึงเหยื่อจากการก่อเหตุรุนแรง แต่ละเลยข้อกล่าวหาเรื่องการทรมาน การควบคุมตัวโดยไม่เป็นธรรม การบังคับสูญหาย หรือการคุกคามผู้ทำงานด้านสิทธิมนุษยชน ความชอบธรรมของรัฐก็ถูกตั้งคำถามเช่นเดียวกัน

ปัญหาจึงไม่ใช่คำถามว่า “สิทธิมนุษยชนหรือความมั่นคง อะไรสำคัญกว่า” แต่ควรเปลี่ยนเป็นคำถามว่า

รัฐและทุกฝ่ายสามารถสร้างความปลอดภัยโดยไม่ทำลายศักดิ์ศรีและสิทธิของประชาชน และสามารถคุ้มครองสิทธิโดยไม่เพิกเฉยต่อสิทธิในชีวิตและความปลอดภัยของประชาชนได้หรือไม่

คำสำคัญ

จังหวัดชายแดนภาคใต้; สิทธิมนุษยชน; ความมั่นคง; Selective Victimhood; Double Standards; การบริหารความขัดแย้ง; การพูดคุยสันติภาพ; Forensic Budget Analysis; ธรรมาภิบาล; ความรับผิดรับชอบ

1. สิทธิมนุษยชนไม่ได้อยู่ตรงข้ามกับความมั่นคง

ความเข้าใจที่ว่าสิทธิมนุษยชนเป็นข้อจำกัดที่ทำให้รัฐไม่สามารถจัดการผู้กระทำผิด เป็นความเข้าใจที่ไม่ครบถ้วน ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนรับรองทั้งสิทธิในชีวิต เสรีภาพ และความปลอดภัยของบุคคล ขณะเดียวกันมาตรา 29 ยอมรับว่าบุคคลมีหน้าที่ต่อชุมชน และการใช้สิทธิสามารถถูกจำกัดตามกฎหมายเพื่อเคารพสิทธิของผู้อื่น ตลอดจนเพื่อความสงบเรียบร้อยและประโยชน์ส่วนรวมในสังคมประชาธิปไตย (United Nations⁠)

ดังนั้น การจับกุมผู้ต้องสงสัย การสืบสวน การดำเนินคดี และการลงโทษผู้กระทำผิดมิได้ขัดต่อสิทธิมนุษยชน หากการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปตามกฎหมาย มีพยานหลักฐาน ผ่านกระบวนการยุติธรรม และใช้มาตรการเท่าที่จำเป็นและได้สัดส่วน

ในทางกลับกัน ความมั่นคงก็ไม่ใช่ใบอนุญาตให้รัฐใช้อำนาจโดยปราศจากการตรวจสอบ ประเทศไทยเป็นภาคีสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนหลักแปดในเก้าฉบับ รวมถึง ICCPR, CAT และอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับสูญหาย ขณะที่พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหายมีผลใช้บังคับตั้งแต่ปี 2566 และประเทศไทยให้สัตยาบัน ICPPED ในปี 2567 (สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ⁠)

Human Rights Watch ระบุในรายงานปี 2026 ว่ายังคงมีข้อกล่าวหาเกี่ยวกับการทรมานชาวมลายูมุสลิมระหว่างการควบคุมตัวในปฏิบัติการต่อต้านการก่อความไม่สงบ ขณะเดียวกันรายงานเดียวกันก็วิจารณ์ BRN ในเรื่องการเกณฑ์เด็กเข้าสู่กิจกรรมของขบวนการ ดังนั้นมาตรฐานสิทธิมนุษยชนที่สอดคล้องจริงต้องตรวจสอบ ทั้งอำนาจรัฐและการใช้อำนาจของกลุ่มติดอาวุธ มิใช่เลือกตรวจสอบเพียงฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง (Human Rights Watch⁠)

2. “ด้านมืดของความดี”: เมื่อสิทธิมนุษยชนกลายเป็นอำนาจ

David Kennedy เสนอแนวคิดสำคัญใน The Dark Sides of Virtue ว่า แม้โครงการมนุษยธรรมจะมีเจตนาดี แต่เมื่อผู้ปฏิบัติไม่ตระหนักถึงอำนาจของตนเอง เจตนาดีนั้นก็อาจสร้างผลกระทบที่ไม่ได้ตั้งใจได้ ปัญหาจึงมิได้อยู่ที่การคุ้มครองสิทธิ แต่คือการคิดว่าผู้ที่พูดในนามสิทธิมนุษยชนไม่มีอำนาจและไม่ต้องรับผิดชอบต่อผลที่เกิดจากการแทรกแซงของตนเอง (Kennedy, 2004) (Harvard Law School⁠)

Makau Mutua เสนอกรอบ Savages–Victims–Saviors หรือ SVS เพื่อวิพากษ์เรื่องเล่าที่แบ่งโลกออกเป็น “ผู้ป่าเถื่อน–เหยื่อ–ผู้ช่วยเหลือ” ซึ่งอาจทำให้ความขัดแย้งที่ซับซ้อนถูกลดทอนเหลือเรื่องศีลธรรมแบบฝ่ายดี–ฝ่ายเลว และทำให้คนในพื้นที่กลายเป็นเพียง “เหยื่อ” ที่คนอื่นพูดแทน (Mutua, 2001) (SSRN⁠)

ในบริบทชายแดนใต้ ความเสี่ยงแบบเดียวกันอาจเกิดได้ทุกฝ่าย รัฐอาจสร้างเรื่องเล่าว่าเจ้าหน้าที่คือผู้พิทักษ์สังคมและผู้เห็นต่างคือภัยความมั่นคง ขณะที่ขบวนการหรือผู้สนับสนุนอาจสร้างเรื่องเล่ากลับด้านว่ารัฐคือผู้กดขี่และผู้ต่อต้านรัฐทุกคนคือเหยื่อ ทั้งสองแบบลดความซับซ้อนของข้อเท็จจริง

ความเป็นจริงคือ เจ้าหน้าที่รัฐสามารถเป็นเหยื่อของความรุนแรงได้ และเจ้าหน้าที่รัฐบางคนก็อาจเป็นผู้กระทำการละเมิดได้ ประชาชนมลายูมุสลิมสามารถเป็นเหยื่อของการใช้อำนาจรัฐและเป็นเหยื่อของกลุ่มติดอาวุธได้พร้อมกัน เช่นเดียวกับประชาชนไทยพุทธซึ่งอาจถูกโจมตีโดยไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบายรัฐ

ดังนั้น สถานะ “เหยื่อ” ต้องพิจารณาจากสิ่งที่เกิดขึ้นกับบุคคล ไม่ใช่จากฝ่ายที่บุคคลนั้นถูกจัดให้อยู่

3. Selective Victimhood: เมื่อทุกฝ่ายมี “เหยื่อของตัวเอง”

Selective Victimhood หมายถึงแนวโน้มทางการเมืองและจิตวิทยาที่กลุ่มหนึ่งให้ความสำคัญกับความสูญเสียของคนที่อยู่ในเรื่องเล่าของตนเองมากกว่าความสูญเสียของฝ่ายอื่น

ในชายแดนใต้สามารถเกิดได้อย่างน้อยสามลักษณะ

ประการแรก คือ Security Selective Victimhood สนใจเฉพาะเจ้าหน้าที่หรือประชาชนที่เสียชีวิตจากการก่อเหตุ แต่ไม่ให้ความสำคัญเพียงพอกับผู้ร้องเรียนว่าถูกเจ้าหน้าที่ละเมิดสิทธิ

ประการที่สอง คือ Rights Selective Victimhood สนใจการละเมิดจากรัฐเป็นหลัก แต่ให้ความสำคัญไม่เท่ากันเมื่อประชาชนหรือเจ้าหน้าที่ถูกกลุ่มติดอาวุธโจมตี

ประการที่สาม คือ Identity Selective Victimhood ซึ่งเลือกเห็นเหยื่อตามศาสนา ชาติพันธุ์ ภาษา หรืออัตลักษณ์

ทั้งสามแบบมีผลเหมือนกัน คือทำให้ความทุกข์ของมนุษย์กลายเป็นทรัพยากรทางการเมือง และสร้างการแข่งขันกันว่า “ใครเป็นเหยื่อมากกว่าใคร”

หากต้องการสร้างสันติภาพที่ยั่งยืน หลักการต้องกลับด้านเป็น

Victim-Centered but Actor-Neutral

กล่าวคือ ให้ความสำคัญกับเหยื่อ แต่ไม่ให้ตัวตนของผู้กระทำหรือฝ่ายทางการเมืองของเหยื่อเป็นตัวกำหนดว่าความสูญเสียนั้นสมควรถูกนับหรือไม่

4. สถานการณ์ปี 2569: ความมั่นคงยังจำเป็น แต่ความชอบธรรมก็จำเป็นไม่แพ้กัน

รัฐบาลมี “นโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2568–2570” ซึ่งกำหนดวัตถุประสงค์แปดด้าน ตั้งแต่ความปลอดภัย การพูดคุยสันติสุข ความยุติธรรมและเยียวยา การศึกษา เศรษฐกิจฐานราก สังคมพหุวัฒนธรรม ความร่วมมือทั้งในและต่างประเทศ ไปจนถึงการเพิ่มประสิทธิภาพภาครัฐและการเตรียมเปลี่ยนผ่านไปสู่กลไกปกติ โดยมีเป้าหมายคลี่คลายเงื่อนไขและยุติเหตุการณ์รุนแรงภายในปี 2570 (nsc.go.th⁠)

อย่างไรก็ตาม ณ วันที่ 24 ตุลาคม 2569 รัฐบาลเพิ่งขยายการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่บางส่วนของนราธิวาส ปัตตานี และยะลา ตั้งแต่วันที่ 20 ตุลาคม 2569 ถึง 19 มกราคม 2570 นับเป็นการต่ออายุครั้งที่ 86 ขณะเดียวกัน พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรถูกขยายใช้ใน 19 อำเภอของสี่จังหวัดตั้งแต่ 1 ตุลาคม 2569 ถึง 30 กันยายน 2570 โดยรัฐบาลระบุว่าเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทยอยลดพื้นที่ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และคืนพื้นที่เข้าสู่กลไกปกติ (Thai Government⁠)

ข้อเท็จจริงดังกล่าวมิได้พิสูจน์ว่าการใช้กฎหมายพิเศษ “ผิด” หรือ “ถูก” โดยอัตโนมัติ แต่ก่อให้เกิดคำถามเชิงรัฐประศาสนศาสตร์ที่สำคัญว่า

เราจะวัดความสำเร็จของกฎหมายพิเศษอย่างไร?

หากคำตอบคือเพียง “เหตุการณ์ไม่เกิดในช่วงหนึ่ง” ก็อาจไม่เพียงพอ ต้องพิจารณาควบคู่กับความไว้วางใจประชาชน จำนวนข้อร้องเรียนต่อเจ้าหน้าที่ คุณภาพกระบวนการยุติธรรม ความสามารถในการกลับสู่กฎหมายปกติ และความร่วมมือของประชาชนด้วย

การบริหารความมั่นคงที่ดีจึงไม่ใช่ Maximum Security แต่ควรเป็น Optimum Security with Maximum Legitimacy หรือ “ความมั่นคงเท่าที่จำเป็น บนความชอบธรรมสูงสุด”

5. การพูดคุยสันติภาพ: ไม่ควรเป็นทางเลือกตรงข้ามกับการบังคับใช้กฎหมาย

ในปี 2569 กระบวนการพูดคุยยังอยู่ในช่วงปรับแนวทาง หัวหน้าคณะพูดคุยฝ่ายไทยให้สัมภาษณ์ว่าไทยกำลังพิจารณาแนวทางใหม่ รวมถึงการพูดคุยเรื่องรูปแบบการบริหารพื้นที่ที่เหมาะสม ขณะที่การเจรจาอย่างเป็นทางการบางช่วงถูกเลื่อนออกไปหลังเหตุรุนแรง Reuters ระบุด้วยว่าฝ่ายไทยมองว่าการมุ่งแลก “การลดความรุนแรงกับข้อเสนอ” แบบธุรกรรมเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ และจำเป็นต้องหารือประเด็นการเมืองที่ลึกกว่าเดิม (Reuters⁠)

งานวิเคราะห์ของ RSIS ระบุว่า BRN ได้เสนอภาพปลายทางในรูปแบบการปกครองตนเองภายในประเทศไทย อย่างไรก็ดี ข้อเสนอดังกล่าวเป็นจุดยืนของคู่พูดคุย ไม่ใช่นโยบายที่รัฐบาลไทยยอมรับแล้ว จึงต้องแยก “สิ่งที่เสนอในโต๊ะพูดคุย” ออกจาก “สิ่งที่รัฐตกลงดำเนินการ” อย่างชัดเจน (@RSIS_NTU⁠)

ในอีกด้านหนึ่ง Peace Survey ที่ดำเนินการต่อเนื่องเจ็ดรอบตั้งแต่ปี 2559–2566 พบว่าการสนับสนุนการพูดคุยสันติภาพในแต่ละรอบไม่เคยต่ำกว่าร้อยละ 55 สะท้อนว่าประชาชนจำนวนมากไม่ได้มองความมั่นคงและการพูดคุยเป็นสิ่งที่ต้องเลือกอย่างใดอย่างหนึ่ง (Thai PBS⁠)

โจทย์เชิงนโยบายจึงควรเป็น

Law Enforcement + Political Dialogue + Justice + Development

ไม่ใช่เลือกอย่างหนึ่งแล้วละทิ้งอีกสามอย่าง

6. Forensic Budget Analysis: งบประมาณชายแดนใต้บอกอะไร และบอกอะไรไม่ได้

หนึ่งในคำถามที่สำคัญที่สุดคือ “ประเทศไทยใช้งบประมาณแก้ปัญหาชายแดนใต้ไปเท่าไร และเงินเหล่านั้นสร้างผลลัพธ์อะไร”

แต่คำถามที่ดูง่ายนี้มีความซับซ้อนทางบัญชีและนโยบายสูงมาก

6.1 ต้องแยก “งบชายแดนใต้” ออกเป็นหลายชั้น

เอกสารสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติระบุว่าแผนงานบูรณาการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ประจำปีงบประมาณ 2569 มีงบประมาณรวมประมาณ 1,473 ล้านบาท มีหน่วยรับงบประมาณ 22 หน่วยงาน และโครงการหลัก 5 โครงการ ได้แก่ ความปลอดภัย การศึกษา การอยู่ร่วมกัน การพัฒนาตามศักยภาพพื้นที่ และการสร้างความเข้าใจและความร่วมมือ โดยช่วงไตรมาส 4 มีผลการใช้จ่ายงบประมาณในภาพรวมเกินร้อยละ 90 (nsc.go.th⁠)

แต่ตัวเลข 1,473 ล้านบาท ไม่ใช่งบประมาณทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับชายแดนใต้

ตัวอย่างเช่น กอ.รมน. ได้รับงบประมาณปี 2569 ทั้งหน่วยประมาณ 6,843 ล้านบาท และมีรายงานว่างานด้านจังหวัดชายแดนภาคใต้มีวงเงินประมาณ 5,335 ล้านบาท ขณะที่แผนปฏิบัติราชการของ ศอ.บต. ระบุกรอบงบประมาณปี 2569 จำนวน 1,475.948 ล้านบาท (Thai PBS⁠)

สิ่งสำคัญที่สุดคือ ไม่สามารถนำ 1,473 + 5,335 + 1,475 ล้านบาทมาบวกแล้วสรุปว่าเป็น “งบชายแดนใต้ทั้งหมด” เพราะรายการบางส่วนอาจอยู่ในโครงสร้างงบประมาณที่ซ้อนหรือเชื่อมโยงกัน

นี่คือสาเหตุที่ Forensic Budget Analysis ต้องเริ่มจาก “budget mapping” ไม่ใช่การรวมยอดตัวเลขจากข่าวหลายแหล่ง

6.2 ตัวเลข 5.23 แสนล้านบาทต้องอ่านอย่างระมัดระวัง

สำนักข่าวอิศรารวบรวมข้อมูลระหว่างปีงบประมาณ 2547–2569 และคำนวณว่างบที่เกี่ยวข้องกับการแก้ปัญหาชายแดนใต้รวมประมาณ 523,363.48 ล้านบาท ประกอบด้วยงบภายใต้แผนหลักประมาณ 340,934.89 ล้านบาท และงบแผนงานอื่นที่ระบุว่าเกี่ยวข้องอีกประมาณ 182,428.59 ล้านบาท (Isranews⁠)

ตัวเลขดังกล่าวมีคุณค่าในฐานะ “audit lead” ที่ตั้งคำถามต่อโครงสร้างการใช้จ่าย แต่ไม่ควรเรียกว่า ยอดรวมที่ผ่านการตรวจสอบบัญชีแบบ consolidated audited expenditure โดยไม่มีการตรวจรายการทีละโครงการ เนื่องจากตลอด 22 ปีมีการเปลี่ยนชื่อแผนงาน เปลี่ยนหน่วยรับผิดชอบ และย้ายงบไปอยู่ในหมวดอื่นหลายครั้ง

งานวิชาการปี 2026 เรื่อง Fiscal Rebalancing and Peacebuilding ก็พบจากข้อมูลช่วงก่อนหน้าว่าการใช้จ่ายสะสมสูงกว่า 400,000 ล้านบาท และตั้งข้อสังเกตว่าการจัดสรรมีน้ำหนักไปทางมาตรการความมั่นคงสูง ซึ่งอาจจำกัดความสามารถของนโยบายในการแก้เงื่อนไขเชิงโครงสร้างของความขัดแย้ง (Thai-Journal Online⁠)

ดังนั้นคำถามที่ถูกต้องกว่า “ใช้เงินไปกี่บาท?” คือ

เงินแต่ละบาทซื้ออะไร และสิ่งที่ซื้อเปลี่ยนผลลัพธ์ของความขัดแย้งหรือไม่

6.3 เบิกจ่ายร้อยละ 90 ไม่เท่ากับสำเร็จร้อยละ 90

นี่เป็นปัญหาคลาสสิกของรัฐประศาสนศาสตร์ไทย

การเบิกจ่ายคือ Input/Process Indicator

แต่สันติภาพเป็น Outcome/Impact

หน่วยงานอาจใช้เงินหมด จัดกิจกรรมครบ ฝึกอบรมครบ สร้างอาคารครบ จัดเวทีครบ และยังไม่สามารถตอบได้ว่า

ประชาชนปลอดภัยขึ้นหรือไม่
ความไว้วางใจรัฐเพิ่มขึ้นหรือไม่
การร้องเรียนเรื่องละเมิดสิทธิลดลงหรือไม่
ผู้ได้รับผลกระทบได้รับความยุติธรรมหรือไม่
คนรุ่นใหม่เข้าสู่วงจรความรุนแรงลดลงหรือไม่
พื้นที่สามารถกลับสู่กฎหมายปกติได้เพิ่มขึ้นหรือไม่

นี่คือช่องว่างระหว่าง Budget Performance กับ Peace Performance

6.4 งบประมาณกับแรงจูงใจของสถาบัน

การที่ความขัดแย้งยืดเยื้อทำให้เกิดองค์กร ตำแหน่ง โครงการ งบประมาณ เครือข่ายผู้รับจ้าง ระบบการประเมินผล และอาชีพที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก ประเด็นนี้ไม่ได้หมายความว่าหน่วยงานเหล่านั้น “ต้องการให้ความขัดแย้งดำรงอยู่” เพราะไม่มีหลักฐานเพียงพอที่จะกล่าวเช่นนั้น

แต่ในทาง Institutional Analysis จำเป็นต้องตั้งคำถามว่า

ระบบงบประมาณสร้างแรงจูงใจให้หน่วยงานแก้ปัญหาจนตนเองลดบทบาทลง หรือสร้างแรงจูงใจให้รักษาภารกิจเดิมไว้ต่อเนื่อง?

ผลสำรวจ NIDA Poll เดือนสิงหาคม 2569 พบว่าร้อยละ 35.73 ของผู้ตอบ 1,100 คนเชื่อว่าเหตุความไม่สงบล่าสุดเกี่ยวข้องกับงบประมาณในพื้นที่ อย่างไรก็ตาม ตัวเลขนี้เป็นเพียง “การรับรู้ของประชาชน” มิใช่หลักฐานว่าเหตุรุนแรงเกิดจากผลประโยชน์งบประมาณจริง การนำผลสำรวจไปกล่าวว่ามี “ขบวนการสร้างเหตุเพื่องบประมาณ” จึงเป็นการตีความเกินกว่าข้อมูลที่มี (nidapoll.nida.ac.th⁠)

แต่การที่ประชาชนส่วนหนึ่งมีความเชื่อเช่นนั้นเองก็เป็นสัญญาณด้าน ความชอบธรรมและความไว้วางใจ ที่รัฐบาลไม่ควรมองข้าม

7. กับดักของการวัดความสำเร็จ

หากรัฐวัดความสำเร็จจากจำนวนผู้ถูกจับ จำนวนจุดตรวจ จำนวนชุดลาดตระเวน หรือจำนวนกิจกรรมมวลชนเพียงอย่างเดียว จะเกิด “Output Trap”

หากองค์กรสิทธิมนุษยชนวัดสถานการณ์จากจำนวนข้อร้องเรียนเพียงอย่างเดียว ก็อาจเกิด “Reporting Trap” เพราะจำนวนรายงานที่เพิ่มขึ้นอาจมาจากประชาชนเข้าถึงช่องทางร้องเรียนดีขึ้น มิได้หมายความว่าการละเมิดเพิ่มขึ้นในสัดส่วนเดียวกัน

หากขบวนการเคลื่อนไหวใช้จำนวนความเสียหายของประชาชนมาเป็นหลักฐานสนับสนุนเป้าหมายทางการเมืองโดยไม่ตรวจสอบผู้กระทำ ก็อาจเกิด “Victim Narrative Trap”

และหากรัฐบาลถือว่าการมีงบประมาณและหน่วยงานจำนวนมากเป็นหลักฐานว่ารัฐ “ให้ความสำคัญกับพื้นที่แล้ว” ก็เกิด “Input Legitimacy Trap”

การประเมินนโยบายจึงต้องวัดอย่างน้อยสี่ระดับพร้อมกัน ได้แก่

ความปลอดภัย – ความยุติธรรม – ความไว้วางใจ – ความสามารถในการกลับสู่ระบบปกติ

8. ข้อสังเกตหรือข้อกังวล

ข้อกังวลประการแรก คือ การทำให้สิทธิมนุษยชนและความมั่นคงกลายเป็นศัตรูกัน หากประชาชนถูกบังคับให้เลือกว่าต้องการ “สิทธิ” หรือ “ความปลอดภัย” นั่นหมายถึงการออกแบบนโยบายล้มเหลว เพราะหน้าที่ของรัฐคือจัดให้ประชาชนมีทั้งสองอย่าง

ข้อกังวลประการที่สอง คือ Selective Victimhood ซึ่งอาจทำให้สังคมสูญเสียมาตรฐานกลาง หากการเสียชีวิตของบุคคลถูกให้คุณค่าต่างกันเพียงเพราะเป็นทหาร เจ้าหน้าที่รัฐ มุสลิม ไทยพุทธ หรือผู้เห็นต่าง ความขัดแย้งจะค่อย ๆ เปลี่ยนจากการแข่งขันด้านนโยบายเป็นการแข่งขันว่า “ชีวิตของใครมีค่ามากกว่า”

ข้อกังวลประการที่สาม คือ ความเคยชินกับกฎหมายพิเศษ การต่อ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ถึงครั้งที่ 86 ไม่ได้พิสูจน์ว่ากฎหมายดังกล่าวไม่มีประสิทธิผล แต่อายุการใช้งานที่ยาวนานทำให้ภาครัฐมีภาระต้องแสดงหลักฐานเชิงประจักษ์มากขึ้นว่าการคงกฎหมายพิเศษในแต่ละพื้นที่ยังจำเป็น ได้สัดส่วน และมีเกณฑ์ออกจากมาตรการอย่างชัดเจน (Thai Government⁠)

ข้อกังวลประการที่สี่ คือ การเมืองของงบประมาณ งบประมาณที่กระจายอยู่หลายแผน หลายหน่วยงาน และหลายหมวดทำให้ประชาชนและฝ่ายนิติบัญญัติติดตามความสัมพันธ์ระหว่าง “เงินบาท–กิจกรรม–ผลลัพธ์” ได้ยาก

ข้อกังวลประการที่ห้า คือ ความต่อเนื่องของกระบวนการสันติภาพ การเปลี่ยนรัฐบาลและคณะพูดคุยอาจทำให้การเจรจาเริ่มต้นใหม่ซ้ำ ๆ ทั้งที่ความขัดแย้งมีอายุยาวกว่าวาระรัฐบาลหลายเท่า

ข้อกังวลประการที่หก คือ พื้นที่ปลอดภัยสำหรับผู้ตรวจสอบทุกฝ่าย ปี 2569 Human Rights Watch รายงานการโจมตีและคุกคามทางออนไลน์ต่อผู้ทำงานด้านสิทธิในชายแดนใต้หลังเหตุรุนแรงในนราธิวาส หากผู้ที่วิจารณ์รัฐถูกตีตราว่าเข้าข้างผู้ก่อเหตุ หรือผู้ที่ประณามการก่อเหตุถูกตีตราว่าต่อต้านสิทธิมนุษยชน พื้นที่กลางสำหรับการถกเถียงจะหายไป (Human Rights Watch⁠)

9. ข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะ

9.1 สร้าง “One Victim Standard”

รัฐบาลควรจัดทำฐานข้อมูลผู้ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้งที่ใช้มาตรฐานเดียวกัน ไม่จำแนกคุณค่าของเหยื่อตามศาสนา ชาติพันธุ์ อาชีพ หรือฝ่ายทางการเมือง และควรรวมทั้งผู้เสียชีวิต บาดเจ็บ ผู้พิการ ครอบครัว ผู้สูญเสียทรัพย์สิน และผู้ได้รับผลกระทบทางจิตใจ

หลักการคือ

ทุกชีวิตเท่ากัน ทุกเหตุการณ์ต้องถูกตรวจสอบ และทุกเหยื่อต้องเข้าถึงความยุติธรรม

9.2 จัดทำ Deep South Open Budget Ledger

ควรสร้างระบบฐานข้อมูลงบประมาณชายแดนใต้แบบเปิดที่เชื่อมตั้งแต่หน่วยงาน โครงการ กิจกรรม จังหวัด อำเภอ ผู้รับจ้าง งบที่ได้รับ งบที่ใช้ ผลผลิต และผลลัพธ์

รายการงบต้องติดป้ายอย่างน้อยว่าเป็น

Security
Justice
Development
Education
Peacebuilding
Victim Support
Administration

พร้อมระบบตรวจสอบรายการซ้ำ เพื่อป้องกันการนับงบเดียวกันมากกว่าหนึ่งครั้ง

9.3 เปลี่ยนจาก Spending KPI เป็น Peace Outcome KPI

ไม่ควรให้ “ร้อยละการเบิกจ่าย” เป็นตัววัดหลัก

ควรเพิ่มตัวชี้วัด เช่น จำนวนผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บที่เป็นพลเรือน ความรุนแรงต่อเด็ก ระยะเวลาคดี การเข้าถึงการเยียวยา จำนวนข้อร้องเรียนที่ได้รับการสอบสวน ความไว้วางใจต่อรัฐ และจำนวนพื้นที่ที่สามารถคืนสู่กฎหมายปกติ

9.4 จัดทำ Rights–Security Impact Assessment

ก่อนประกาศหรือต่ออายุมาตรการพิเศษในแต่ละพื้นที่ ควรประเมินอย่างเปิดเผยว่า

ภัยคุกคามคืออะไร
มาตรการปกติไม่เพียงพออย่างไร
มาตรการพิเศษสร้างประโยชน์อะไร
มีผลกระทบต่อประชาชนอย่างไร
มีทางเลือกที่จำกัดสิทธิน้อยกว่าหรือไม่
มีเงื่อนไขใดที่จะลดระดับมาตรการ

หลักนี้จะทำให้ “ความจำเป็นและความได้สัดส่วน” กลายเป็นเครื่องมือบริหาร ไม่ใช่เพียงศัพท์ทางกฎหมาย

9.5 สร้าง Independent Incident Review Mechanism

เหตุการณ์รุนแรงที่มีข้อโต้แย้งว่าเกิดจากเจ้าหน้าที่หรือกลุ่มติดอาวุธควรมีคณะตรวจสอบที่ได้รับความเชื่อถือจากหลายฝ่าย ประกอบด้วยฝ่ายยุติธรรม นักนิติวิทยาศาสตร์ ผู้แทนประชาชน และผู้เชี่ยวชาญอิสระ

เป้าหมายไม่ใช่การลดอำนาจเจ้าหน้าที่ แต่คือการปกป้องเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติงานโดยสุจริตไม่ให้ถูกเหมารวม พร้อมกับสร้างความรับผิดเมื่อมีการกระทำผิดจริง

9.6 ทำให้ Peace Dialogue เป็นสถาบัน ไม่ใช่โครงการของรัฐบาลใดรัฐบาลหนึ่ง

กระบวนการพูดคุยควรมีกฎหมายหรือกลไกถาวรที่ทำให้การเปลี่ยนรัฐบาลไม่ทำให้ทุกอย่างเริ่มนับหนึ่งใหม่ พร้อมสร้างช่องทาง Public Consultation ที่ปลอดภัยสำหรับประชาชน ผู้หญิง เยาวชน ผู้นำศาสนา ภาคธุรกิจ ไทยพุทธ มลายูมุสลิม และผู้ได้รับผลกระทบ

งานวิจัยที่เผยแพร่ในปี 2566–2569 ยังคงสะท้อนความสำคัญของการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างมีความหมายในกระบวนการสันติภาพ (Thai-Journal Online⁠)

9.7 เปิดพื้นที่หารือเรื่องการกระจายอำนาจโดยไม่ตีตรา

งานวิชาการล่าสุดชี้ถึงความตึงเครียดระหว่างโครงสร้างรวมศูนย์กับความต้องการให้ท้องถิ่นมีบทบาทมากขึ้น และเสนอว่าการกระจายอำนาจที่มีกรอบอำนาจชัดเจนอาจเป็นองค์ประกอบหนึ่งของการสร้างธรรมาภิบาลและสันติภาพระยะยาว (Thai-Journal Online⁠)

การพูดเรื่องกระจายอำนาจไม่ควรถูกตีความว่าเท่ากับแบ่งแยกดินแดนโดยอัตโนมัติ เช่นเดียวกับข้อเสนอเรื่องรูปแบบการปกครองใดก็ไม่ควรถูกยอมรับโดยปราศจากกระบวนการประชาธิปไตย กฎหมายรัฐธรรมนูญ และความยินยอมของประชาชน

9.8 จัดทำ Annual Peace, Rights and Budget Audit

รัฐสภา สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน กสม. นักวิชาการ และภาคประชาชนควรร่วมกันจัดทำรายงานประจำปีฉบับเดียวที่เชื่อมข้อมูล

เหตุการณ์ – เหยื่อ – สิทธิ – คดี – งบประมาณ – ผลลัพธ์ – ความเชื่อมั่น

นี่จะช่วยเปลี่ยนการอภิปรายชายแดนใต้จากการกล่าวหากันด้วยเรื่องเล่า ไปสู่ Evidence-Based Public Administration

สรุป

โจทย์ของจังหวัดชายแดนภาคใต้ในปี 2569 ไม่ได้อยู่ที่การตัดสินว่า “ฝ่ายสิทธิมนุษยชน” หรือ “ฝ่ายความมั่นคง” ใครถูกกว่าใคร

เพราะความมั่นคงที่ละเมิดสิทธิอย่างต่อเนื่องจะสูญเสียความชอบธรรม และสิทธิมนุษยชนที่มองไม่เห็นเหยื่อจากการใช้ความรุนแรงของกลุ่มที่ไม่ใช่รัฐก็จะสูญเสียความเป็นสากลของตัวเอง

Double Standards ทำลายความน่าเชื่อถือ

Selective Victimhood ทำลายความเป็นมนุษย์ร่วมกัน

และ Budget without Accountability ทำลายความไว้วางใจว่ารัฐกำลังแก้ปัญหาจริง

Forensic Budget Analysis ชี้ให้เห็นอีกประการหนึ่งว่า ไม่ควรตัดสินประสิทธิภาพนโยบายจากคำว่า “ใช้เงินไปกว่า 5 แสนล้านบาทแล้วแต่ปัญหายังไม่จบ” เพียงประโยคเดียว เพราะต้องแยกงบแต่ละประเภท ป้องกันการนับซ้ำ วิเคราะห์ว่างบซื้ออะไร ใครได้รับประโยชน์ และผลลัพธ์เกิดขึ้นตรงไหน

แต่ในทางกลับกัน รัฐก็ไม่อาจใช้ความซับซ้อนของระบบงบประมาณเป็นข้ออ้างไม่ตอบคำถามว่าเงินจำนวนมหาศาลที่ใช้ต่อเนื่องกว่าสองทศวรรษสร้าง Peace Dividend อะไรแก่ประชาชน

ท้ายที่สุด ความสำเร็จไม่ควรวัดเพียงว่า

“รัฐควบคุมพื้นที่ได้มากเพียงใด”

แต่ควรถามว่า

“ประชาชนสามารถดำเนินชีวิตโดยไม่ต้องกลัวทั้งผู้ก่อความรุนแรงและการใช้อำนาจโดยมิชอบได้มากเพียงใด”

สันติภาพที่แท้จริงจึงมิใช่เพียงภาวะที่เสียงปืนเงียบลง แต่คือสถานการณ์ที่ประชาชนรู้ว่า หากถูกละเมิดไม่ว่าโดยฝ่ายใด จะมีระบบยุติธรรมที่เชื่อถือได้รองรับ

จากมุมมองรัฐประศาสนศาสตร์ นี่คือการเปลี่ยนจาก

Security Administration

ไปสู่

Legitimate Peace Governance

หรือการบริหารสันติภาพที่ความมั่นคง สิทธิมนุษยชน ธรรมาภิบาล ความยุติธรรม การพัฒนา และความรับผิดรับชอบไม่แข่งขันกัน แต่ทำหน้าที่ตรวจสอบและเสริมสร้างกัน

หลักการสำคัญที่สุดจึงอาจสรุปได้ว่า

อย่าถามว่าสิทธิมนุษยชนอยู่ฝ่ายใคร
อย่าถามว่าความมั่นคงปกป้องฝ่ายใคร
แต่จงถามว่า “มาตรฐานเดียวกันถูกใช้กับทุกชีวิตหรือไม่”

เมื่อวันนั้นมาถึง การสิ้นสุดความรุนแรงจะไม่ใช่ชัยชนะของรัฐเหนือขบวนการ หรือชัยชนะของขบวนการเหนือรัฐ แต่คือชัยชนะของประชาชนที่ไม่ต้องถูกบังคับให้เลือกอีกต่อไประหว่าง “สิทธิ” กับ “ความปลอดภัย”

🔍 แหล่งข้อมูลอ้างอิง

ข้อมูลสถานการณ์ความรุนแรงอ้างอิงฐานข้อมูลสถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้/Deep South Watch ซึ่งรายงานข้อมูลสะสมถึงเดือนกันยายน 2569 จำนวน 20,847 เหตุการณ์ เสียชีวิต 7,201 ราย และบาดเจ็บ 13,394 ราย (CSCD⁠)

ข้อมูลเหตุโจมตีในนราธิวาสเดือนกรกฎาคม และเหตุประสานหลายสิบจุดในเดือนสิงหาคม 2569 อ้างอิง Associated Press และ Reuters (AP News⁠)

ข้อมูลนโยบายรัฐบาลและสถานะกฎหมายพิเศษอ้างอิงสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติและรัฐบาลไทย (nsc.go.th⁠)

ข้อมูลแผนบูรณาการปี 2569 และการเบิกจ่ายอ้างอิงสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ ขณะที่งบประมาณ กอ.รมน. และกรอบงบ ศอ.บต. ใช้เอกสารหน่วยงานและข้อมูลสาธารณะที่ตรวจสอบไขว้ (nsc.go.th⁠)

ตัวเลขสะสมงบประมาณ 523,363.48 ล้านบาทเป็นการรวบรวมของสำนักข่าวอิศรา มิใช่ยอด Consolidated Audit ของภาครัฐ จึงใช้ในบทความในฐานะข้อมูลสำหรับ Forensic Budget Analysis ไม่ใช่ข้อสรุปทางบัญชีขั้นสุดท้าย (Isranews⁠)

ข้อมูลความคิดเห็นประชาชนเดือนสิงหาคม 2569 ใช้ NIDA Poll กลุ่มตัวอย่าง 1,100 คน และตีความในฐานะ “perception data” มิใช่หลักฐานเชิงเหตุและผล (nidapoll.nida.ac.th⁠)

กรอบสิทธิมนุษยชนอ้างอิงปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพันธกรณีระหว่างประเทศของประเทศไทย (United Nations⁠)

📚 บรรณานุกรม

Chor Boonpunth, K. (2026). Perspectives of politicians and government officials on the peacebuilding process in Thailand’s southern border provinces: Qualitative interviews from the Peace Survey. King Prajadhipok’s Institute Journal. (Thai-Journal Online⁠)

Jitprakong, P. (2026). Law and administration in the Southern Border Provinces: Impact on local government in the Prayut Chan-O-Cha government and its continuity to the present. Parichart Journal, 39(5). (Thai-Journal Online⁠)

Kennedy, D. W. (2004). The dark sides of virtue: Reassessing international humanitarianism. Princeton University Press. (Harvard Law School⁠)

Moyn, S. (2018). Not enough: Human rights in an unequal world. Harvard University Press. (wcfia.harvard.edu⁠)

Mutua, M. (2001). Savages, victims, and saviors: The metaphor of human rights. Harvard International Law Journal, 42(1), 201–245. (SSRN⁠)

National Human Rights Commission of Thailand. (2026). International obligations. (สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ⁠)

National Security Council. (2026). นโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2568–2570. (nsc.go.th⁠)

National Security Council. (2026). การกำกับติดตามผลการดำเนินงานและการใช้จ่ายงบประมาณภายใต้แผนงานบูรณาการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2569. (nsc.go.th⁠)

NIDA Poll. (2026). ความไม่สงบล่าสุด คน จชต. คิดอย่างไร. National Institute of Development Administration. (nidapoll.nida.ac.th⁠)

Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. (2024). UN Human Rights Office for South-East Asia welcomes Thailand’s ratification of the International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance. (Bangkok OHCHR⁠)

Ruangying, J., Suwanvong, D., Namtip, S., & Binyusof, H. (2025). Peaceful community attributes: A confirmatory factor analysis of public perspectives in Pattani, Thailand. Conflict and Peace Studies Journal. (Thai-Journal Online⁠)

Schmidt, A., Sikkink, K., & Dancy, G. (2026). Is the justice cascade over? Accountability in an era of impunity. Harvard Kennedy School. (Harvard Kennedy School⁠)

Sikkink, K. (2026). Interdependence without trust: Human rights and transitional justice. The Fletcher Forum of World Affairs, 50(2). (Harvard Kennedy School⁠)

Suwanthanin, W., & Sirisunhirun, S. (2026). Fiscal rebalancing and peacebuilding: Budget allocation strategies in Thailand’s Southern Border Provinces. Journal of ASEAN PLUS Studies. (Thai-Journal Online⁠)

United Nations. (1948). Universal Declaration of Human Rights. (United Nations⁠)

สถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้. (2569). ฐานข้อมูลสถิติสะสมเหตุการณ์ชายแดนใต้ มกราคม 2547–กันยายน 2569. มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์. (CSCD⁠)

ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้. (2568). แผนปฏิบัติราชการรายปี พ.ศ. 2569. (sbpac.go.th⁠)

สำนักข่าวอิศรา. (2569). 22 ปีไฟใต้ (3) ละลายงบทะลุ 5.23 แสนล้าน. (Isranews⁠)