โรงงานกลางแจ้งเกษตรไทย

โมเดล “โรงงานกลางแจ้งเกษตรไทย 1,000 ไร่”: จากเกษตรแปลงใหญ่สู่ PPPP Enterprise เพื่อฟื้นเศรษฐกิจฐานราก

The “1,000-Rai Thai Open-Air Agricultural Factory” Model: Transforming Large-Scale Farming into a PPPP Enterprise for Grassroots Economic Revitalization

บทนำ

ปัญหาภาคเกษตรไทยไม่ควรถูกมองว่าเป็นเพียงปัญหาของผลผลิต ราคาสินค้าเกษตร ภัยแล้ง น้ำท่วม หรือรายได้เกษตรกรแยกเป็นรายประเด็น หากแต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่เชื่อมโยงกับที่ดิน แรงงาน เงินทุน เทคโนโลยี ตลาด สถาบัน และธรรมาภิบาลในเวลาเดียวกัน กล่าวอีกนัยหนึ่ง ปัญหาสำคัญของเกษตรไทยมิใช่เพียงคำถามว่า “ผลิตได้เท่าไร” แต่คือคำถามว่า ใครเป็นผู้กำหนดการผลิต ใครถือข้อมูล ใครเข้าถึงเครื่องจักร ใครเป็นผู้กำหนดราคา ใครถือความเสี่ยง และมูลค่าเพิ่มสุดท้ายตกอยู่กับใคร

สถานการณ์ปี 2569 ยิ่งทำให้คำถามดังกล่าวมีความสำคัญ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์อ้างข้อมูลสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตรว่า เศรษฐกิจการเกษตรไทยในปี 2569 มีแนวโน้มขยายตัวเพียงร้อยละ 0.5–1.5 แม้ดัชนีผลผลิตสินค้าเกษตรคาดว่าจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 1.1 ขณะเดียวกันยังต้องเผชิญความเสี่ยงจากความแปรปรวนของภูมิอากาศ ต้นทุนปัจจัยการผลิต ความผันผวนของเศรษฐกิจโลก ค่าเงิน และมาตรการทางการค้าของประเทศคู่ค้า

บริบทดังกล่าวนำไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบายที่บทความนี้เรียกว่า “โรงงานกลางแจ้งเกษตรไทย 1,000 ไร่” หรือ 1,000-Rai Open-Air Agricultural Factory โดยมิได้หมายถึงการเปลี่ยนพื้นที่เกษตรให้เป็นโรงงานอุตสาหกรรม หรือการรวมที่ดิน 1,000 ไร่ไว้ในกรรมสิทธิ์ของนายทุนรายเดียว หากหมายถึงการทำให้พื้นที่เกษตรของเจ้าของหลายรายสามารถทำงานเสมือน “ระบบการผลิตเดียวกัน” ผ่านการบริหาร Land–Labour–Capital–Technology–Market–Governance แบบบูรณาการ

แก่นของข้อเสนอจึงไม่ใช่ Land Consolidation through Ownership แต่เป็น Management Consolidation without Loss of Ownership กล่าวคือ เกษตรกรยังรักษากรรมสิทธิ์ในที่ดิน แต่รวมการวางแผนการผลิต เครื่องจักร ข้อมูล มาตรฐาน การตลาด การแปรรูป และโลจิสติกส์ เพื่อสร้าง Economy of Scale และ Economy of Scope ภายใต้โครงสร้างความร่วมมือแบบ Public–Private–People/Producer Partnership หรือ PPPP/4Ps

ในทัศนะทางรัฐประศาสนศาสตร์ โมเดลนี้ควรถูกมองเป็น Area-based Collaborative Governance ซึ่งรัฐเปลี่ยนบทบาทจาก “ผู้ทำโครงการและแจกปัจจัยการผลิต” ไปสู่ “ผู้ออกแบบระบบ ผู้ประสานผลประโยชน์ ผู้ลงทุนในสินค้าสาธารณะ และผู้กำกับกติกา” ขณะที่เอกชนเป็นหุ้นส่วนด้านตลาด เทคโนโลยี เงินทุน และห่วงโซ่อุปทาน ส่วนเกษตรกรต้องเลื่อนสถานะจาก “ผู้รับความช่วยเหลือ” หรือ “ผู้ขายวัตถุดิบ” ไปเป็น Producer–Owner–Partner

คำสำคัญ

โรงงานกลางแจ้ง; เกษตรแปลงใหญ่; PPPP; Public–Private–Producer Partnership; เศรษฐกิจฐานราก; เกษตรอัจฉริยะ; การบริหารเชิงพื้นที่; ธรรมาภิบาลเครือข่าย; การเพิ่มผลิตภาพ; Public Value

1. จาก “เกษตรแปลงใหญ่” สู่ “หน่วยเศรษฐกิจระดับพื้นที่”

ประเทศไทยไม่ได้เริ่มต้นจากศูนย์ ข้อมูลระบบส่งเสริมการเกษตรแบบแปลงใหญ่ของกรมส่งเสริมการเกษตร ณ วันที่ 29 กันยายน 2569 ระบุว่า ประเทศไทยมีแปลงใหญ่สะสม 11,553 แปลง เกษตรกร 623,244 ราย และพื้นที่รวมประมาณ 7.82 ล้านไร่

ตัวเลขดังกล่าวสะท้อนว่าโครงสร้าง “การรวมกลุ่ม” มีอยู่แล้ว สิ่งที่ประเทศไทยควรถามต่อจึงไม่ใช่เพียงว่าจะตั้งแปลงใหญ่อีกกี่กลุ่ม แต่คือ จะยกระดับแปลงใหญ่จาก Administrative Group ไปเป็น Economic Enterprise ได้อย่างไร

งานวิจัยของ Arunrat และคณะ (2021) ที่เปรียบเทียบการปลูกข้าวแบบแปลงใหญ่และแบบรายแปลงในสี่ภูมิภาคของไทยพบว่า ในกลุ่มตัวอย่างที่ศึกษา ระบบแปลงใหญ่มีต้นทุนการผลิตต่ำกว่าประมาณร้อยละ 28.3 กำไรเกษตรกรสูงขึ้นประมาณร้อยละ 31.2 และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดลงประมาณร้อยละ 11 ผลดังกล่าวมิได้หมายความว่าแปลงใหญ่ทุกแห่งจะได้ผลเท่ากัน แต่เป็นหลักฐานว่าการจัดการร่วมสามารถสร้างประโยชน์ด้านต้นทุน ผลตอบแทน และสิ่งแวดล้อมได้

ดังนั้น “1,000 ไร่” ในบทความนี้ไม่ใช่ตัวเลขมหัศจรรย์และไม่ควรกำหนดเป็นมาตรฐานเดียวทั่วประเทศ แต่เป็น Design Unit สำหรับทดสอบว่าสามารถจัดการพื้นที่จำนวนหนึ่งให้เป็นหน่วยธุรกิจที่มีข้อมูล ตลาด เครื่องจักร และบัญชีเดียวกันได้หรือไม่

พื้นที่ 1,000 ไร่เท่ากับประมาณ 160 เฮกตาร์ อาจประกอบด้วยเกษตรกร 50–100 ครัวเรือน หรือมากกว่านั้นขึ้นอยู่กับโครงสร้างการถือครอง โดยเกษตรกรไม่จำเป็นต้องโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน แต่ทำ Management Agreement กำหนดสิทธิ หน้าที่ ระยะเวลา วิธีถอนตัว วิธีแบ่งผลประโยชน์ และกติกาการใช้ทรัพยากรร่วมอย่างชัดเจน

2. บทเรียนญี่ปุ่น: “ขนาด” ต้องเดินพร้อมระบบจัดการ

ญี่ปุ่นเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจ แต่ต้องระมัดระวังไม่สร้างความเข้าใจผิดว่าเกษตรญี่ปุ่นประสบความสำเร็จเพียงเพราะการทำ “นาใหญ่”

แผนพื้นฐานด้านอาหาร เกษตร และชนบทของกระทรวงเกษตร ป่าไม้ และประมงญี่ปุ่น หรือ MAFF ปี 2025 กำหนดเป้าหมายลดต้นทุนการผลิตข้าวของหน่วยบริหารพื้นที่ตั้งแต่ 15 เฮกตาร์ขึ้นไป จากประมาณ 11,350 เยนต่อ 60 กิโลกรัม เหลือ 9,500 เยน โดยใช้หลายเครื่องมือร่วมกัน ได้แก่ การจัดรูปแปลง การเพิ่มผลผลิต การใช้ Smart Agriculture การใช้เครื่องจักรร่วมผ่านผู้ให้บริการ และการเพิ่ม Agricultural Support Service Providers จาก 5,701 เป็น 7,900 หน่วย

กรณี Shiraishi Farm ในฮอกไกโดพบว่า การประยุกต์รถแทรกเตอร์ เครื่องดำนา โดรน Remote Sensing และระบบบริหารน้ำช่วยลดเวลางานทำนาตลอดฤดูจาก 7.24 ชั่วโมงต่อ 10 อาร์ เหลือ 5.40 ชั่วโมง หรือลดประมาณร้อยละ 25

อีกกรณีหนึ่งในจังหวัดโอคายามะทดลองใช้เครื่องดำนาและรถเก็บเกี่ยวร่วมกันระหว่างสามพื้นที่ที่มีช่วงฤดูเพาะปลูกแตกต่างกัน พบว่าอัตราการใช้เครื่องจักรเพิ่มขึ้นประมาณสองเท่า และค่าเสื่อมราคาต่อพื้นที่ลดลงประมาณร้อยละ 49

บทเรียนสำคัญจากญี่ปุ่นจึงไม่ใช่ “ซื้อเครื่องจักรทันสมัยให้ทุกกลุ่ม” แต่คือ

Technology × Utilization × Management = Productivity

รถแทรกเตอร์ราคาแพงที่ใช้งานปีละไม่กี่วันอาจเป็นภาระมากกว่าสินทรัพย์ แต่รถคันเดียวกันซึ่งรับงาน 1,000 ไร่ภายใน Cluster และรับงานพื้นที่รอบข้างเพิ่มเติม อาจกลายเป็นกิจการบริการที่มีรายได้

FAO จึงเสนอแนวคิด Agricultural Mechanization Hire Services โดยมองเครื่องจักรไม่จำเป็นต้องเป็นสินทรัพย์ส่วนบุคคลของเกษตรกรแต่ละราย แต่สามารถจัดเป็นธุรกิจบริการตั้งแต่เตรียมดิน ปลูก พ่น เก็บเกี่ยว ขนส่ง จนถึงการคัด บรรจุ และแปรรูปได้

3. โครงสร้างโรงงานกลางแจ้ง: Land–Labour–Capital–Technology–Market–Governance

โมเดล 1,000 ไร่ควรถูกออกแบบเป็นระบบเดียวกันหกด้าน

ด้านแรกคือ Land โดยใช้แนวคิด “รวมการบริหาร ไม่รวมกรรมสิทธิ์” ทำ Digital Mapping รายแปลง บันทึกขนาด พิกัด แหล่งน้ำ ชนิดดิน ผลผลิต ประวัติการใช้ปัจจัย และข้อจำกัดต่าง ๆ ก่อนจัดรูปแบบการใช้เครื่องจักรและ Crop Calendar ร่วมกัน

ด้านที่สองคือ Labour เป้าหมายไม่ควรเป็นการลดคนให้มากที่สุด แต่ต้องเพิ่ม Value Added per Worker เครื่องจักรควรรับหน้าที่ซ้ำซาก หนัก หรือเสี่ยง ขณะที่แรงงานถูก Reskill ไปเป็น Operator เครื่องจักร นักบินโดรน ช่างซ่อม เจ้าหน้าที่ข้อมูล เจ้าหน้าที่ QA ผู้ดำเนินงานโรงคัดบรรจุ แปรรูป โลจิสติกส์ และ E-commerce

สำหรับ Pilot 1,000 ไร่ อาจสมมติ Core Team ประมาณ 15–25 คน โดยแบบจำลองนี้ใช้ 18 คนเป็น Base Case ประกอบด้วยผู้จัดการ นักวิชาการเกษตร/Field Manager ผู้ควบคุมเครื่องจักรและระบบน้ำ เจ้าหน้าที่ข้อมูลและคุณภาพ Logistics และฝ่ายการเงิน–ตลาด แต่ตัวเลขดังกล่าวเป็น Planning Assumption ไม่ใช่มาตรฐานทางราชการ และต้องปรับตามสินค้าและระดับ Mechanization

ด้านที่สามคือ Capital ซึ่งควรแยกอย่างน้อยสามประเภท ได้แก่ Public Infrastructure, Commercial Assets และ Working Capital เพราะมีผู้รับความเสี่ยงและแหล่งเงินทุนต่างกัน

ด้านที่สี่คือ Technology หลักการต้องเปลี่ยนจาก “จะซื้ออะไร” เป็น “งานอะไรต้องเสร็จภายในกี่วัน และสินทรัพย์หนึ่งหน่วยต้องมี Utilization Rate เท่าไรจึงคุ้มทุน”

ด้านที่ห้าคือ Market ซึ่งควรอยู่ก่อน Production กล่าวคือ

Demand/Buyer → Production Plan → Production → Quality Control → Aggregation → Delivery → Payment

ไม่ใช่

Produce → Harvest → Find Buyer

และด้านสุดท้ายคือ Governance ซึ่งเป็นตัวแปรที่สำคัญกว่าการมีโดรนหรือรถแทรกเตอร์ เพราะหากระบบแบ่งอำนาจ ข้อมูล และผลประโยชน์ไม่เป็นธรรม เทคโนโลยีสามารถเพิ่มประสิทธิภาพให้กับผู้มีอำนาจเดิมโดยไม่ทำให้เกษตรกรดีขึ้น

4. PPPP: เกษตรกรต้องเป็น “หุ้นส่วน” ไม่ใช่ “ผู้รับโครงการ”

แนวคิด Public–Private–Producer Partnership หรือ 4Ps ของ IFAD มีความสำคัญต่อโมเดลนี้ เพราะต่างจาก PPP แบบดั้งเดิมตรงที่ผู้ผลิตรายย่อยถูกนำเข้ามาเป็นหุ้นส่วนที่มีบทบาท ไม่ใช่เพียง Supplier หรือ Beneficiary IFAD ระบุชัดว่าแนวทาง 4Ps มุ่งให้ผู้ผลิตรายย่อยเป็นหุ้นส่วนที่เท่าเทียมและมีส่วนในการตัดสินใจ

จากมุมรัฐประศาสนศาสตร์ นี่คือการเปลี่ยนจาก Government ไปสู่ Governance และจากการบริหารแบบ Command-and-Control ไปสู่ Collaborative Governance ซึ่งรัฐ เอกชน และประชาชนร่วมใช้ทรัพยากรและความสามารถที่แต่ละฝ่ายมี โดยมีระบบตรวจสอบและความรับผิดชอบร่วม

อย่างไรก็ตาม ควรแยกคำว่า PPPP ที่ใช้ในบทความนี้ออกจาก “PPP” ตามพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 ของไทย เพราะกฎหมายดังกล่าวมุ่งโครงการลงทุนของรัฐที่เกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะตามขอบเขตที่กฎหมายกำหนด การเรียกโมเดลเกษตรว่า PPPP จึงไม่ได้หมายความว่าโครงการ 1,000 ไร่ทุกแห่งจะเข้าข่าย พ.ร.บ. การร่วมลงทุนฯ โดยอัตโนมัติ ต้องตรวจข้อเท็จจริง โครงสร้างทรัพย์สิน บทบาทหน่วยงานรัฐ และลักษณะการให้สิทธิเป็นรายกรณี

ในทำนองเดียวกัน หากเอกชนกำหนดเงื่อนไขการผลิตและรับซื้อผลผลิต โครงสร้างสัญญาบางประเภทอาจเกี่ยวข้องกับพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา พ.ศ. 2560 ซึ่งมีวัตถุประสงค์ให้การทำสัญญามีความเป็นธรรมและกำหนดกลไกส่งเสริมและพัฒนาความร่วมมือระหว่างคู่สัญญา

ดังนั้น PPPP ต้องเป็น Institutional Design ไม่ใช่เพียงคำสวยหรูหน้าโครงการ

5. แบบจำลองการลงทุน 1,000 ไร่: 30 ล้านบาทเป็น “สมมติฐาน” ไม่ใช่ราคามาตรฐาน

เพื่อประเมินความเป็นไปได้ บทความนี้ใช้ CAPEX 30 ล้านบาทเป็น Base Case ประกอบด้วยการปรับพื้นที่และโครงสร้างพื้นฐานประมาณ 6 ล้านบาท ศูนย์เครื่องจักร 7 ล้านบาท ระบบน้ำ 4 ล้านบาท ศูนย์รวบรวมและคัดคุณภาพ 4 ล้านบาท ระบบ Drone–GIS–Sensor–Farm Management 2 ล้านบาท ระบบคุณภาพและ Traceability 1 ล้านบาท พลังงาน 1 ล้านบาท Working Capital 3 ล้านบาท และ Design–Training–Contingency 2 ล้านบาท

คิดเป็นประมาณ 30,000 บาทต่อไร่

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขดังกล่าวเป็นเพียง Scenario Planning พืชไร่ Rain-fed อาจใช้เงินน้อยกว่านี้ ขณะที่สวนผลไม้คุณภาพสูงซึ่งต้องลงทุน Irrigation, Packhouse, Cold Chain และ Processing อาจต้องลงทุนมากกว่าอย่างมีนัยสำคัญ

ประเด็นสำคัญในทางนโยบายคือ รัฐไม่ควรนำตัวเลข 30 ล้านบาทไปใช้เป็น “ราคากลางต่อ 1,000 ไร่” เพราะจะทำให้แนวคิดเชิงทดลองกลายเป็นสูตรงบประมาณโดยไม่ผ่าน Feasibility Study

หลักการควรกลับกัน คือเริ่มจาก Commodity–Market–Area Feasibility แล้วจึงออกแบบ CAPEX

6. กรณีมันสำปะหลัง: จากข้อมูลจริงสู่ Scenario 1,000 ไร่

กรมส่งเสริมการเกษตรรายงานกรณีแปลงใหญ่มันสำปะหลังจังหวัดร้อยเอ็ดว่า ในปี 2568 ผลผลิตเพิ่มจากประมาณ 3 เป็น 5 ตันต่อไร่ รายได้เพิ่มจาก 6,690 เป็น 12,000 บาทต่อไร่ ต้นทุนลดจาก 7,440 เป็น 7,350 บาทต่อไร่ ราคาขายเพิ่มจาก 2.16 เป็น 2.40 บาทต่อกิโลกรัม และมีการทำ MOU เชื่อมตลาดกับโรงงานแป้งมันในพื้นที่ โดยหน่วยงานรายงาน ROI ของกิจกรรมการผลิตไว้ที่ร้อยละ 63.27

หากนำตัวเลขดังกล่าวมาใช้เป็น Benchmark สำหรับ Scenario 1,000 ไร่ จะมีรายได้จากผลผลิตประมาณ 12 ล้านบาทต่อปี ต้นทุนการผลิต 7.35 ล้านบาท เหลือ Gross Farm Margin ประมาณ 4.65 ล้านบาท

หากเพิ่มสมมติฐาน Central OPEX อีก 1.20 ล้านบาทต่อปี สำหรับการบริหาร ข้อมูล QA ระบบบัญชี ซอฟต์แวร์ ประกัน การตรวจมาตรฐาน และ Maintenance บางส่วน จะเหลือ Operating Cash Surplus ประมาณ 3.45 ล้านบาทต่อปี หรือ 3,450 บาทต่อไร่

หากเปรียบเทียบกับ CAPEX 30 ล้านบาท จะได้ Simple Project ROI ประมาณ 11.5% และ Simple Payback Period ประมาณ 8.7 ปี

แต่ต้องเน้นว่า ROI 63.27% ที่กรมส่งเสริมการเกษตรรายงานกับ ROI 11.5% ในแบบจำลองนี้ ไม่ขัดแย้งกัน เพราะใช้ฐานเงินลงทุนคนละประเภท

ร้อยละ 63.27 เป็นผลตอบแทนของกิจกรรมการผลิตมันสำปะหลังจากต้นทุนการผลิต ขณะที่ร้อยละ 11.5 เป็นการนำ Operating Cash Surplus ไปเปรียบเทียบกับ CAPEX ระบบส่วนกลาง 30 ล้านบาท

นี่คือคำถามที่ฝ่ายนโยบายต้องถามเสมอว่า

“ROI ของใคร? จากทุนอะไร? ในระยะเวลากี่ปี? และใครแบกรับสินทรัพย์ที่เสื่อมราคา?”

ยิ่งกว่านั้น ROI 11.5% ยังไม่ใช่ IRR เพราะยังไม่ได้สร้างกระแสเงินสดหลายปี หักภาษี ค่าเสื่อม Replacement CAPEX มูลค่าซาก และโครงสร้างเงินกู้ครบถ้วน

7. Break-even และ Stress Test: โมเดลที่ดีต้องตอบคำถาม “ถ้าไม่เป็นไปตามแผนจะเกิดอะไรขึ้น”

ภายใต้สมมติฐานต้นทุนรวมต่อปี 8.55 ล้านบาท หรือ 8,550 บาทต่อไร่ หากราคามันสำปะหลัง 2.40 บาทต่อกิโลกรัม ผลผลิตคุ้มทุนแบบง่ายอยู่ที่ประมาณ 3.56 ตันต่อไร่

หากผลผลิตอยู่ที่ 5 ตันต่อไร่ ราคาคุ้มทุนอยู่ที่ประมาณ 1.71 บาทต่อกิโลกรัม

แต่ตัวเลขนี้เป็น Simplified Operating Break-even เนื่องจากสมมติให้ต้นทุน 7,350 บาทต่อไร่คงที่ แม้ผลผลิตหรือราคาจะเปลี่ยน ใน Feasibility Study จริงต้องจำแนก Fixed Cost, Semi-variable Cost และ Variable Cost ใหม่ทั้งหมด

Base Case ผลผลิต 5 ตัน ราคา 2.40 บาท สร้าง Operating Cash ประมาณ 3.45 ล้านบาท

หากราคาลดลงร้อยละ 15 เหลือ 2.04 บาท รายได้ลดเหลือประมาณ 10.20 ล้านบาท และ Operating Cash เหลือประมาณ 1.65 ล้านบาท

หากผลผลิตลดลงร้อยละ 20 เหลือ 4 ตันต่อไร่ รายได้ประมาณ 9.60 ล้านบาท และ Operating Cash เหลือประมาณ 1.05 ล้านบาท

หากเกิดสองเหตุการณ์พร้อมกัน คือราคาลดร้อยละ 15 และผลผลิตลดร้อยละ 20 รายได้จะเหลือประมาณ 8.16 ล้านบาท ภายใต้สมมติฐานต้นทุนเดิมจะเกิด Operating Loss ประมาณ 390,000 บาท

นัยเชิงนโยบายจึงชัดเจนว่า PPPP ไม่ควรเป็นเพียง Capital-sharing แต่ต้องเป็น Risk-sharing

8. 50–30–20: ใช้เป็น Pilot ได้ แต่ไม่ควรเป็นสูตรถาวร

กรณี CAPEX 30 ล้านบาท สูตร รัฐ 50%–เอกชน 30%–ประชาชน 20% หมายถึงรัฐ 15 ล้านบาท เอกชน 9 ล้านบาท และเกษตรกร/องค์กรผู้ผลิต 6 ล้านบาท

แต่เงินรัฐ 15 ล้านบาทไม่ควรถูกออกแบบเสมือน “รัฐบาลถือหุ้นร้อยละ 50” หากควรแยกเป็นการลงทุน Public Goods เช่น ระบบน้ำ ถนน Data Infrastructure การพัฒนาที่ดิน Training ระบบมาตรฐาน และ Matching Grant หรือ Credit Guarantee

โครงสร้างดังกล่าวเหมาะกับ Proof of Concept ในพื้นที่รายได้ต่ำ พื้นที่เปราะบาง หรือพื้นที่ที่ตลาดและโครงสร้างพื้นฐานยังไม่พร้อม เพราะช่วยลดความเสี่ยงที่เกษตรกรต้องแบกรับในระยะเริ่มต้น

อย่างไรก็ตาม หากรัฐสนับสนุนมากเกินไปและต่อเนื่องอาจเกิด Moral Hazard คือโครงการดูเหมือนให้ผลตอบแทนดีเพราะภาครัฐรับต้นทุนส่วนใหญ่ ไม่ใช่เพราะกิจการมีผลิตภาพและตลาดที่แท้จริง

บทความนี้ จึงเสนอให้แบ่งการลงทุนเป็นระยะดังนี้

ระยะ/รูปแบบ	รัฐ	เอกชน	ผู้ผลิต/ประชาชน	หนี้	ความหมายเชิงนโยบาย
A: Catalytic Pilot	50%	30%	20%	0%	ใช้พิสูจน์โมเดล ลดความเสี่ยงระยะแรก
B: Commercial Transition	30%	40%	30%	0%	เพิ่ม Skin in the Game
C: Blended Finance	20%	40%	20%	20%	เปลี่ยนจากเงินอุดหนุนไปสู่กิจการ
D: High Leverage	10%	30%	20%	40%	ความเสี่ยงการเงินสูง ไม่เหมาะกับ Pilot แรก

ธ.ก.ส. ประกาศ MLR สำหรับลูกค้านิติบุคคลชั้นดีที่ร้อยละ 6.025 ต่อปี ณ วันที่ 1 เมษายน 2569

ดังนั้น หากกู้ 6 ล้านบาท ระยะ 10 ปี การทดสอบที่ดอกเบี้ยประมาณ 6.025% จะมี Debt Service ราว 0.82 ล้านบาทต่อปี และหากทำ Stress Test ใกล้ 8% จะอยู่ประมาณ 0.90 ล้านบาทต่อปี

หากเพิ่มหนี้เป็น 12 ล้านบาท ภาระจะเพิ่มเป็นประมาณ 1.63–1.79 ล้านบาทต่อปี ทำให้สถานการณ์ราคาลดลงร้อยละ 15 ซึ่งเหลือ Operating Cash เพียง 1.65 ล้านบาท เริ่มเข้าสู่ภาวะเปราะบางหรือชำระหนี้ไม่เพียงพอ

จึงไม่ควรให้ Pilot แรกใช้ Debt สูงเกินไป

ทั้งนี้ อัตรา 8.025% ที่ปรากฏในข้อมูลของ ธ.ก.ส. บางผลิตภัณฑ์เป็นอัตราในโครงสร้างสินเชื่อเฉพาะประเภท มิใช่อัตรากู้มาตรฐานของ PPPP ทุกโครงการ จึงควรใช้เพียงเป็น Scenario Stress Test ไม่ใช่สมมติว่าเป็นต้นทุนเงินกู้จริงของทุกพื้นที่

9. Market First: โรงงานกลางแจ้งต้องมี “คำสั่งซื้อ” ก่อนเพิ่มกำลังผลิต

อันตรายสำคัญของนโยบายเกษตรคือการเข้าใจว่า Productivity ที่เพิ่มขึ้นเท่ากับรายได้ที่เพิ่มขึ้น

ในความเป็นจริง

รายได้สุทธิ = ปริมาณ × ราคา + มูลค่าเพิ่ม − ต้นทุนทั้งหมด

หากทุกพื้นที่ปลูกสินค้าเดียวกันและเพิ่มผลผลิตพร้อมกัน โดย Demand ไม่เพิ่ม ราคาสามารถลดลงเร็วกว่าการเพิ่มผลผลิต

กฎเชิงนโยบายของโรงงานกลางแจ้งจึงควรเป็น

No Market – No Scale-up

ก่อนปลูกต้องตอบให้ได้ว่า ใครซื้อ ซื้อเท่าไร ต้องการคุณภาพใด ส่งเมื่อใด ใช้สูตรราคาอย่างไร ตรวจคุณภาพอย่างไร เกิด Reject ใครรับผิดชอบ และกรณีราคาตลาดเปลี่ยนใครรับความเสี่ยง

กรณีมันสำปะหลังร้อยเอ็ดมีความน่าสนใจไม่ใช่เฉพาะเพราะผลผลิตเพิ่มเป็น 5 ตันต่อไร่ แต่เพราะมีการทำ MOU เชื่อมโยงกับโรงงานแป้งมันในพื้นที่ด้วย

นี่คือความแตกต่างระหว่าง Production Project กับ Value-chain Enterprise

10. Governance: ตัวแปรที่สำคัญกว่ารถแทรกเตอร์และโดรน

ในทัศนะรัฐประศาสนศาสตร์ ความสำเร็จของ PPPP จะถูกกำหนดโดย Governance มากกว่า Technology

โครงสร้างที่เหมาะสมควรมีสองชั้น ชั้นแรกคือ Producer Organization เช่น สหกรณ์ กลุ่มผู้ผลิต หรือวิสาหกิจที่เกษตรกรมีสิทธิออกเสียง ส่วนชั้นที่สองคือ Professional Operating Unit ที่มีผู้จัดการรับผิดชอบผลประกอบการจริง

ระบบบัญชีควรเป็น Open-book Accounting และอย่างน้อยต้องแยกบัญชี Farm Production, Machinery/Shared Services และ Processing–Marketing ออกจากกัน เพื่อให้ทราบว่ากิจกรรมใดสร้างกำไรหรือขาดทุน

คณะกรรมการต้องไม่ถูกครอบงำโดยรัฐหรือบริษัทผู้รับซื้อฝ่ายเดียว แต่ควรมีตัวแทนผู้ผลิต ผู้ลงทุน ผู้เชี่ยวชาญ และกลไกตรวจสอบอิสระ

สิ่งสำคัญคือการหลีกเลี่ยงโครงสร้าง

Public Subsidy + Private Monopoly + Farmer Dependence

หากบริษัทเดียวเป็นผู้ขายปัจจัยการผลิต ผู้ให้สินเชื่อ เจ้าของเทคโนโลยี ผู้รับซื้อ และผู้กำหนดราคา เกษตรกรแม้เป็นสมาชิก PPPP ในทางชื่อ แต่ในทางเศรษฐกิจอาจมีอำนาจต่อรองลดลง

จึงควรมี Price Formula ที่เปิดเผย มี Reference Price มี Alternative Buyers สามารถตรวจน้ำหนักและคุณภาพได้ และกำหนดกระบวนการระงับข้อพิพาทอย่างเป็นธรรม

หลักนี้สอดคล้องกับแนวคิด Collaborative Governance ของ Ansell และ Gash (2008) ซึ่งชี้ว่าความร่วมมือข้ามภาคส่วนต้องอาศัยความไว้วางใจ กติกาที่ชัดเจน การมีส่วนร่วม และความสมดุลทางอำนาจ มิใช่เพียงการนำหลายองค์กรมาอยู่ในคณะกรรมการเดียวกัน

11. KPI ต้องเปลี่ยนจาก “กิจกรรม” เป็น “Public Value”

โครงการรัฐมักวัด Inputs และ Activities เช่น มีเกษตรกรเข้าร่วมกี่ราย ฝึกอบรมกี่คน แจกเครื่องกี่เครื่อง หรือครอบคลุมกี่ไร่

แต่โรงงานกลางแจ้งต้องใช้ Outcome KPI

ด้าน Productivity ต้องวัดผลผลิตต่อไร่ ต้นทุนต่อกิโลกรัมและมูลค่าเพิ่มต่อแรงงาน

ด้าน Profitability ต้องวัดกำไรสุทธิต่อไร่ รายได้สุทธิต่อครัวเรือน และกระแสเงินสดของกิจการ

ด้าน Market ต้องวัดสัดส่วนผลผลิตที่มีตลาดรองรับก่อนผลิต อัตรา Reject และ Price Premium

ด้าน Capital Efficiency ต้องวัด Machine Utilization Rate, Asset Turnover และ Return on Assets

ด้าน Employment ต้องวัดทั้งงานที่ลดจาก Mechanization และงานใหม่ที่เกิดใน Processing, Logistics, Data และ Services

ด้าน Governance ต้องวัดความโปร่งใส การเปิดเผยบัญชี ความสามารถในการตรวจสอบราคา และสัดส่วนสมาชิกที่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ

และที่สำคัญที่สุดสำหรับเศรษฐกิจฐานรากคือ Local Value Retention Rate

คำถามคือ

«เมื่อผู้บริโภคจ่าย 100 บาท เงินกลับเข้าสู่เกษตรกร แรงงาน วิสาหกิจ และธุรกิจในชุมชนกี่บาท?»

นี่คือ Public Value ที่รัฐควรสนใจมากกว่าปริมาณผลผลิตเพียงอย่างเดียว

12. จาก 1,000 ไร่สู่เศรษฐกิจฐานราก

หากหนึ่ง Cluster มีพื้นที่ 1,000 ไร่ และสามารถเพิ่ม Operating Surplus เมื่อเทียบกับ Baseline ได้จริง 3,000 บาทต่อไร่ต่อปี จะหมายถึงมูลค่าเพิ่มประมาณ 3 ล้านบาทต่อ Cluster ต่อปี

100 Clusters เท่ากับพื้นที่ 100,000 ไร่ และมูลค่าเพิ่มประมาณ 300 ล้านบาทต่อปี

1,000 Clusters เท่ากับ 1 ล้านไร่ และมูลค่าเพิ่มประมาณ 3,000 ล้านบาทต่อปี

แต่ตัวเลขดังกล่าวเป็น Scenario Calculation ไม่ใช่ Forecast

ยิ่งไปกว่านั้น ผลกระทบทางเศรษฐกิจอาจมากกว่ากำไรจากผลผลิต หากพื้นที่สามารถสร้าง Local Multiplier ผ่านธุรกิจเครื่องจักร โรงคัดบรรจุ การแปรรูป Cold Chain พลังงานหมุนเวียน โลจิสติกส์ อาหาร และบริการดิจิทัล

อย่างไรก็ตาม การ Scale-up ก่อนมีหลักฐานจริงอาจสร้างความเสียหายได้เช่นกัน

หลักรัฐประศาสนศาสตร์ที่เหมาะสมจึงควรเป็น

Pilot → Measure → Learn → Adjust → Scale

ไม่ใช่

Pilot → Announce Success → Allocate Nationwide

13. ข้อสังเกตและข้อกังวล

ประการแรก 1,000 ไร่ต้องไม่กลายเป็นสูตรตายตัว สินค้าแต่ละชนิดมี Minimum Efficient Scale ต่างกัน บางพื้นที่ 300–500 ไร่อาจเหมาะสม ขณะที่บาง Value Chain อาจต้อง 2,000–5,000 ไร่

ประการที่สอง CAPEX 30 ล้านบาทยังเป็นเพียง Planning Assumption ต้องทำ BoQ และ Market Sounding ก่อนทุกโครงการ

ประการที่สาม ต้องระมัดระวัง “Technology-led Development” เพราะการซื้อโดรน เซนเซอร์ หรือรถอัตโนมัติไม่รับประกันกำไร งานวิจัยด้านโครงสร้างต้นทุนการผลิตข้าวญี่ปุ่นเองชี้ว่าเกษตรขนาดใหญ่ไม่ได้มีต้นทุนต่ำเสมอไป และกลยุทธ์การบริหารมีผลสำคัญต่อกำไร

ประการที่สี่ ต้องป้องกันเกษตรกรสูญเสียอำนาจเหนือที่ดิน โดย Management Agreement ไม่ควรถูกเปลี่ยนทางอ้อมเป็นการควบคุมกรรมสิทธิ์โดยเอกชน

ประการที่ห้า ต้องจัดการความเสี่ยง Climate Risk ราคาสินค้า โรคระบาด และ Demand Shock ผ่าน Insurance, Diversification, Forward/Formula Pricing และ Reserve Fund

ประการที่หก ต้องแยก Financial Return, Economic Return และ Social Return ออกจากกัน โครงการบางแห่งอาจมี IRR ทางการเงินเพียงปานกลาง แต่สร้างงาน ลดงบช่วยเหลือ เพิ่มรายได้ชุมชน หรือสร้างความมั่นคงด้านอาหารสูง ซึ่งเป็นเหตุผลให้รัฐลงทุนใน Public Goods ได้

ประการที่เจ็ด ตัวเลข “มูลค่าเพิ่มสะสมมากกว่า 137,000 ล้านบาท” ที่เคยปรากฏในข้อความเดิมไม่ควรนำมาใช้เป็นฐานวิเคราะห์จนกว่าจะตรวจพบเอกสารต้นทางที่อธิบายช่วงเวลา ขอบเขต และวิธีคำนวณได้ชัดเจนเพียงพอ การวิเคราะห์ฉบับนี้จึงไม่นำตัวเลขดังกล่าวมาใช้คำนวณผลตอบแทน

14. ข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะ

ในฐานะนักรัฐประศาสนศาสตร์ ผู้เขียนเสนอให้รัฐบาลเปลี่ยนนโยบายเกษตรแปลงใหญ่จาก Project-based Extension ไปเป็น Area-based Agricultural Enterprise Policy

ขั้นแรกควรเลือกพื้นที่นำร่องจาก “ความพร้อมของห่วงโซ่มูลค่า” ไม่ใช่เลือกจากความพร้อมเสนอของบประมาณ โดยต้องมี Baseline ด้าน Land, Yield, Cost, Farmer Income, Water, Machine Capacity, Buyers และ Governance ก่อนเริ่มโครงการ

ขั้นที่สองให้จัดตั้ง PPPP Project Development Facility ระดับจังหวัดหรือกลุ่มจังหวัด มีหน้าที่ทำ Feasibility Study, Business Model, Legal Due Diligence, Market Sounding และ Risk Allocation ก่อนอนุมัติ CAPEX

ขั้นที่สามควรใช้หลัก Public Money for Public Goods เงินรัฐควรเน้นระบบน้ำ ถนน Data Infrastructure มาตรฐาน วิจัย Extension Training และ Credit Enhancement มากกว่าซื้อทรัพย์สินเชิงพาณิชย์ทั้งหมดให้กลุ่ม

ขั้นที่สี่ให้พัฒนา Agricultural Machinery as a Service โดยตั้งเป้า Utilization Rate และเปิดให้ศูนย์เครื่องจักรรับงานนอกพื้นที่เมื่อมีกำลังเหลือ ซึ่งสอดคล้องกับหลักฐานญี่ปุ่นและแนวทาง FAO

ขั้นที่ห้ให้ใช้หลัก Market before Production ทุกโครงการที่ขยายกำลังผลิตต้องมี Market Evidence หรือ Offtake Arrangement ก่อน Scale-up

ขั้นที่หกกำหนด Farmer Protection Architecture ได้แก่ Price Formula, Reference Price, Open Weighing, Quality Verification, Alternative Buyer และระบบระงับข้อพิพาท พร้อมตรวจสอบความสอดคล้องกับกฎหมายเกษตรพันธสัญญาเมื่อเข้าเงื่อนไข

ขั้นที่เจ็ดกำหนด Open-book Governance และ Digital Dashboard ให้สมาชิกเห็นรายได้ ต้นทุน ปริมาณขาย ราคา หนี้ และกำไรของกิจการ โดยกำหนดสิทธิข้อมูลตั้งแต่ต้น

ขั้นที่แปดสร้าง Outcome-based Public Funding เงินสนับสนุนงวดถัดไปไม่ควรจ่ายเพราะ “ดำเนินกิจกรรมครบ” แต่ผูกกับ Cost Reduction, Income Growth, Market Contract, Machine Utilization, Local Employment และ Governance Milestones

ขั้นที่เก้าให้ Pilot อย่างน้อย 2–3 Crop Cycles ก่อนขยายระดับประเทศ เพื่อให้ครอบคลุมความแตกต่างของราคา สภาพอากาศ และ Learning Curve

และขั้นสุดท้าย ต้องสร้าง Exit Strategy ตั้งแต่วันแรก เมื่อโครงการผ่านช่วงพิสูจน์แล้ว สัดส่วนเงินรัฐควรลดจากประมาณ 50% ไปสู่ 20–30% ขณะที่ Private–Producer Equity และ Blended Finance เพิ่มขึ้น เพื่อพิสูจน์ว่าโมเดลสามารถดำรงอยู่โดยไม่พึ่งเงินอุดหนุนถาวร

สรุป

“โรงงานกลางแจ้งเกษตรไทย 1,000 ไร่” มิใช่ข้อเสนอให้สร้างโรงงานกลางทุ่ง และมิใช่นโยบายรวมที่ดินของเกษตรกรเข้าสู่บริษัทขนาดใหญ่ แต่เป็นแนวคิดในการเปลี่ยน พื้นที่เกษตรที่กระจัดกระจายให้กลายเป็นระบบเศรษฐกิจที่บริหารร่วมกัน

แก่นของโมเดลคือ

Land + Labour + Capital + Technology + Market + Governance

เกษตรกรยังเป็นเจ้าของที่ดิน แต่ใช้เครื่องจักร ข้อมูล มาตรฐาน แผนการผลิต การตลาด และการจัดการร่วมกัน

รัฐเปลี่ยนจากผู้แจกงบประมาณเป็น System Architect

เอกชนเปลี่ยนจากผู้รับซื้อเป็น Market and Investment Partner

เกษตรกรเปลี่ยนจาก Beneficiary เป็น Producer–Owner–Co-governor

และเครื่องจักรเปลี่ยนจากทรัพย์สินที่ต่างคนต่างซื้อเป็น Service Platform

สูตรรัฐ 50%–เอกชน 30%–ประชาชน 20% จึงเหมาะใช้เป็น Catalytic Pilot มากกว่าจะเป็นสูตรถาวร เมื่อผ่าน 2–3 รอบการผลิตควรเปลี่ยนสู่โครงสร้างที่ใช้เงินรัฐลดลง เช่น Public 20%–Private 40%–Producer 20%–Debt 20% โดยมีเงื่อนไขว่ากิจการผ่าน Stress Test และสามารถรับภาระหนี้ได้จริง

กรณีตัวอย่างมันสำปะหลังชี้ว่า ถ้าใช้รายได้ 12,000 บาทต่อไร่ ต้นทุนการผลิต 7,350 บาทต่อไร่ และเพิ่ม Central OPEX 1.2 ล้านบาทต่อ 1,000 ไร่ จะเหลือ Operating Cash Surplus ประมาณ 3.45 ล้านบาทต่อปี เมื่อเปรียบเทียบกับ CAPEX สมมติ 30 ล้านบาท ได้ Simple ROI ประมาณ 11.5% และระยะคืนทุนประมาณ 8.7 ปี

แต่สิ่งที่สำคัญกว่าตัวเลข Base Case คือ Stress Test ซึ่งแสดงให้เห็นว่าหากราคาและผลผลิตลดลงพร้อมกัน โครงการสามารถขาดทุนได้

ดังนั้น “โรงงานกลางแจ้ง” ที่ดีไม่ได้วัดจากจำนวนรถแทรกเตอร์ โดรน หรือ Sensor แต่ต้องวัดจากว่า

«เกษตรกรมีรายได้สุทธิเพิ่มขึ้นหรือไม่

กิจการพึ่งตนเองได้หรือไม่

ความเสี่ยงถูกแบ่งอย่างเป็นธรรมหรือไม่

และเงินจากห่วงโซ่มูลค่ากลับหมุนเวียนอยู่ในชุมชนมากขึ้นเพียงใด»

ท้ายที่สุด แนวคิดนี้สามารถสรุปเป็นหลักการได้ว่า

“ผลิตอย่างโรงงาน แต่เกษตรกรยังเป็นเจ้าของ

บริหารแบบธุรกิจ แต่ผลประโยชน์ต้องกลับสู่ชุมชน

ใช้รัฐสร้างระบบ ใช้เอกชนเชื่อมตลาด

และให้ประชาชนเป็นหุ้นส่วนและเจ้าของการพัฒนา”

หากประเทศไทยสามารถเปลี่ยนเกษตรแปลงใหญ่จาก “โครงการของรัฐ” ให้เป็น PPPP Enterprise ที่มีตลาด มีบัญชี มีผู้จัดการ มีธรรมาภิบาล และมีเจ้าของคือประชาชนในพื้นที่ เกษตรแปลงใหญ่อาจไม่ได้เป็นเพียงเครื่องมือเพิ่มผลผลิต แต่สามารถกลายเป็นหนึ่งในเครื่องยนต์ฟื้น เศรษฐกิจฐานราก ลดความเหลื่อมล้ำ สร้างงาน และยกระดับผลิตภาพของประเทศไทย ได้

🔍 แหล่งข้อมูลอ้างอิง

ข้อมูลระบบเกษตรแปลงใหญ่ล่าสุดที่ตรวจสอบ ณ วันที่ 29 กันยายน 2569 แสดงจำนวน 11,553 แปลง เกษตรกร 623,244 ราย และพื้นที่ 7,823,555.24 ไร่

กรณีแปลงใหญ่มันสำปะหลังจังหวัดร้อยเอ็ด รายงานผลผลิต 5 ตันต่อไร่ รายได้ 12,000 บาทต่อไร่ ต้นทุน 7,350 บาทต่อไร่ ราคาขาย 2.40 บาทต่อกิโลกรัม และ ROI ของกิจกรรมการผลิต 63.27%

แผนเกษตรญี่ปุ่นปี 2025 กำหนดเป้าหมายการลดต้นทุนข้าว การเพิ่มสัดส่วนพื้นที่ที่บริหารโดยหน่วยขนาด 15 เฮกตาร์ขึ้นไป การใช้ Smart Agriculture และ Agricultural Support Services

กรณีทดลอง Smart Agriculture ของญี่ปุ่นยืนยันศักยภาพในการลดเวลาแรงงานประมาณร้อยละ 25 และกรณี Machinery Sharing สามารถเพิ่ม Utilization และลดค่าเสื่อมต่อพื้นที่ประมาณร้อยละ 49

FAO สนับสนุนการพัฒนา Agricultural Mechanization Hire Services ในฐานะธุรกิจที่สามารถให้บริการตั้งแต่การผลิตไปจนถึงกิจกรรมหลังการเก็บเกี่ยวและเพิ่มมูลค่า

IFAD ใช้ Public–Private–Producer Partnerships หรือ 4Ps เพื่อให้ผู้ผลิตรายย่อยเข้ามาเป็นหุ้นส่วนใน Value Chain มิใช่เพียงผู้รับประโยชน์

อัตรา MLR ของ ธ.ก.ส. สำหรับลูกค้านิติบุคคลชั้นดีอยู่ที่ร้อยละ 6.025 ณ วันที่ 1 เมษายน 2569

📚 บรรณานุกรม

Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571.

Arunrat, N., Pumijumnong, N., Sereenonchai, S., Chareonwong, U., & Wang, C. (2021). Comparison of GHG emissions and farmers’ profit of large-scale and individual farming in rice production across four regions of Thailand. Journal of Cleaner Production, 278, 123945. doi:10.1016/j.jclepro.2020.123945.

Food and Agriculture Organization of the United Nations. (2018). Hire services as a business enterprise: A training manual for small-scale mechanization service providers. FAO.

Food and Agriculture Organization of the United Nations. (2024). Promoting sustainable agricultural mechanization for smallholder farmers: Five steps to develop effective business models. FAO.

International Fund for Agricultural Development. (n.d.). How to do note: Public-private-producer partnerships (4Ps) in agricultural value chains. IFAD.

Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries of Japan. (2025). Basic plan for food, agriculture and rural areas 2025: Major targets and KPIs. Government of Japan.

Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.

Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.

กรมส่งเสริมการเกษตร. (2569). ระบบสารสนเทศส่งเสริมการเกษตรแบบแปลงใหญ่. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์.

กรมส่งเสริมการเกษตร. (2569). เกษตรฯ ชูแปลงใหญ่มันสำปะหลังร้อยเอ็ด ต้นแบบเกษตรมูลค่าสูง เพิ่มรายได้เกษตรกร. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์.

กระทรวงเกษตรและสหกรณ์. (2569). สถานการณ์และแนวโน้มเศรษฐกิจการเกษตร ปี 2569.

ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร. (2569). อัตราดอกเบี้ยเงินกู้.

สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ. (2566). เกี่ยวกับการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน. กระทรวงการคลัง.

กระทรวงเกษตรและสหกรณ์. (2563). พระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา พ.ศ. 2560.

การแก้ปัญหาภาคเกษตร ไม่ได้แก้แค่การเกษตร

🧑‍🌾 การแก้ปัญหาภาคเกษตร ไม่ได้แก้แค่การเกษตร: คานงัดเศรษฐกิจฐานรากของประเทศไทย

Solving Thailand’s Agricultural Problems Is More Than Fixing Agriculture: Agriculture as a Strategic Lever for the Grassroots Economy

บทนำ

เมื่อกล่าวถึง “ปัญหาภาคเกษตร” สังคมไทยมักนึกถึงราคาข้าว ราคายางพารา ราคาปาล์มน้ำมัน ราคามันสำปะหลัง ภัยแล้ง น้ำท่วม หนี้เกษตรกร หรือการเรียกร้องมาตรการช่วยเหลือจากรัฐบาล แต่หากมองผ่านกรอบรัฐประศาสนศาสตร์และเศรษฐศาสตร์การเกษตร ปัญหาเหล่านี้ไม่ควรถูกมองเป็นปัญหาของ “กระทรวงเกษตรและสหกรณ์” หรือของ “เกษตรกร” เพียงกลุ่มเดียว เพราะภาคเกษตรเชื่อมโยงโดยตรงกับโครงสร้างรายได้ครัวเรือน ความยากจน หนี้ กำลังซื้อในต่างจังหวัด ความมั่นคงทางอาหาร อุตสาหกรรมแปรรูป การขนส่ง การค้า การส่งออก ตลอดจนความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่

คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “ภาคเกษตรมีขนาดเท่าใดใน GDP ไทย” แต่ควรถามต่อว่า “ภาคเกษตรเชื่อมโยงกับคน ครัวเรือน ตลาด และเศรษฐกิจส่วนอื่นมากเพียงใด”

ข้อมูลของธนาคารโลกระบุว่า ในปี 2025 ภาคเกษตร ป่าไม้ และประมงของไทยสร้างมูลค่าเพิ่มประมาณร้อยละ 8.7 ของ GDP แต่ในเวลาเดียวกันแรงงานที่อยู่ในภาคเกษตรตามประมาณการของ ILO มีสัดส่วนประมาณร้อยละ 29 ของการจ้างงานทั้งหมด

ขณะที่สำมะโนการเกษตร พ.ศ. 2566 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติพบว่า ประเทศไทยมีผู้ถือครองทำการเกษตรประมาณ 8.7 ล้านราย คิดเป็นร้อยละ 30.2 ของครัวเรือนทั่วประเทศ และมีพื้นที่ถือครองทำการเกษตรรวมประมาณ 141.7 ล้านไร่ หรือร้อยละ 44.2 ของพื้นที่ประเทศ

ตัวเลขเหล่านี้ทำให้เห็น “ความย้อนแย้งเชิงโครงสร้าง” อย่างสำคัญ กล่าวคือ เกษตรมีสัดส่วนใน GDP ไม่ถึงหนึ่งในสิบ แต่มีประชากรและครัวเรือนจำนวนมหาศาลผูกชีวิตอยู่กับระบบเศรษฐกิจนี้

ดังนั้น การแก้ปัญหาเกษตรจึงไม่ได้หมายถึงการเพิ่ม GDP ภาคเกษตรเท่านั้น หากหมายถึงการจัดการกับ “ฐานรากของระบบเศรษฐกิจ” ที่เชื่อมโยงรายได้ หนี้ ความยากจน การบริโภคในท้องถิ่น การผลิตอาหาร และห่วงโซ่อุตสาหกรรมเข้าด้วยกัน

บทความนี้เสนอว่า ภาคเกษตรไม่ควรถูกกล่าวว่าเป็น “ครึ่งหนึ่งของเศรษฐกิจไทย” เพราะไม่มีหลักฐานเชิงปริมาณรองรับข้อกล่าวดังกล่าว แต่สามารถเรียกได้ว่าเป็น “หนึ่งในคานงัดที่ใหญ่ที่สุดของเศรษฐกิจฐานรากไทย” และหากประเทศไทยสามารถยกระดับผลิตภาพ กำไรสุทธิ อำนาจต่อรอง การจัดการหนี้ และการสร้างมูลค่าเพิ่มในภาคเกษตรได้อย่างเป็นระบบ ผลของการปฏิรูปย่อมแผ่ขยายออกไปไกลกว่าพื้นที่ไร่นาอย่างมีนัยสำคัญ

คำสำคัญ

เศรษฐกิจเกษตร, เศรษฐกิจฐานราก, ผลิตภาพการเกษตร, รายได้สุทธิเกษตรกร, หนี้เกษตรกร, ห่วงโซ่มูลค่า, มูลค่าเพิ่ม, รัฐประศาสนศาสตร์, นโยบายสาธารณะ, การพัฒนาเชิงพื้นที่

1. เกษตรเพียง 8.7% ของ GDP แต่ทำไมจึงสำคัญกว่าตัวเลขที่เห็น

การประเมินความสำคัญของภาคเศรษฐกิจจากสัดส่วน GDP เพียงตัวเดียวอาจทำให้เกิดความเข้าใจคลาดเคลื่อน

หาก GDP ของประเทศไทยเปรียบเสมือนเค้ก 100 ส่วน ภาคเกษตรโดยตรงอาจมีประมาณ 8.7 ส่วน แต่พื้นที่เศรษฐกิจที่ภาคเกษตรเชื่อมโยงออกไปไม่ได้หยุดที่ประตูฟาร์ม

ข้าวจากนาต้องเข้าสู่โรงสี การคัดคุณภาพ การบรรจุ การขนส่ง คลังสินค้า ผู้ค้าส่ง ผู้ส่งออก ร้านค้าปลีก และร้านอาหาร

ยางพาราต้องเข้าสู่การรวบรวม แปรรูป น้ำยางข้น ยางแท่ง ถุงมือ ยางรถยนต์ และอุตสาหกรรมผลิตภัณฑ์ยาง

ผลไม้ต้องผ่านล้ง การคัดเกรด บรรจุภัณฑ์ ห้องเย็น โลจิสติกส์ การตรวจมาตรฐาน การค้าส่ง และการส่งออก

ปศุสัตว์เชื่อมตั้งแต่อาหารสัตว์ พันธุ์สัตว์ เวชภัณฑ์ ฟาร์ม โรงฆ่า โรงงานแปรรูป ระบบความเย็น การค้าปลีก จนถึงร้านอาหาร

ดังนั้น “GDP เกษตร” กับ “ระบบอาหารและเกษตร” หรือ Agri-food System จึงไม่ใช่สิ่งเดียวกัน

มูลค่าการผลิตที่เกิดขึ้นหลังประตูฟาร์มจำนวนมากถูกจัดไว้ใน GDP ภาคอุตสาหกรรมหรือภาคบริการ ไม่ได้ถูกนับอยู่ใน GDP เกษตรโดยตรง นี่เป็นเหตุผลว่าทำไมสัดส่วน GDP เกษตรเพียงอย่างเดียวจึงไม่สามารถสะท้อนผลกระทบทั้งหมดของภาคเกษตรต่อระบบเศรษฐกิจได้

อย่างไรก็ตาม การตระหนักถึงผลเชื่อมโยงดังกล่าวต้องไม่ถูกใช้เพื่อกระโดดไปสู่ข้อสรุปว่า “เกษตรคือครึ่งหนึ่งของเศรษฐกิจไทย” เพราะการพิสูจน์ข้ออ้างเช่นนั้นจำเป็นต้องใช้แบบจำลองทางเศรษฐกิจ เช่น Input–Output Model, Social Accounting Matrix หรือ Computable General Equilibrium เพื่อแยกผลกระทบทางตรง ทางอ้อม และผลจากการใช้จ่ายต่อเนื่องอย่างเป็นระบบ

2. ปัญหาเชิงโครงสร้าง: คนจำนวนมากอยู่ในภาคที่สร้างมูลค่าเพิ่มต่อแรงงานค่อนข้างต่ำ

สิ่งที่น่าสนใจกว่าสัดส่วน GDP คือความแตกต่างระหว่าง สัดส่วนแรงงาน กับ สัดส่วนมูลค่าเพิ่ม

ข้อมูลปี 2025 แสดงว่าเกษตร ป่าไม้ และประมงสร้างมูลค่าเพิ่มร้อยละ 8.7 ของ GDP ขณะที่แรงงานเกษตรมีประมาณร้อยละ 29 ของการจ้างงาน

ตัวเลขทั้งสองไม่ควรถูกนำมาหารกันแบบตรง ๆ แล้วสรุปว่าเกษตรกรแต่ละคนมีผลิตภาพเพียงเท่าใด เพราะแรงงานเกษตรมีลักษณะตามฤดูกาล บางครัวเรือนประกอบหลายอาชีพ ชั่วโมงทำงานแตกต่างกัน และข้อมูลการจ้างงานกับ GDP ใช้วิธีวัดต่างกัน

แต่ช่องว่างที่เห็นเป็นสัญญาณที่ชัดเจนว่า ประเทศไทยยังมี productivity gap ระหว่างภาคเกษตรกับเศรษฐกิจส่วนอื่น

นั่นทำให้โจทย์นโยบายไม่ควรเป็น “เพิ่มจำนวนคนเข้าสู่เกษตร” หรือ “เพิ่มผลผลิตรวมให้มากที่สุด” แต่ควรเป็น

ทำอย่างไรให้คนที่อยู่ในภาคเกษตรสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มและรายได้สุทธิได้มากขึ้น จากที่ดิน แรงงาน ทุน และทรัพยากรที่มีอยู่

นี่คือการเปลี่ยนจากแนวคิด Production-oriented Agriculture ไปสู่ Income- and Productivity-oriented Agriculture

3. เศรษฐกิจเกษตรต้องเริ่มจาก Microeconomics ของครัวเรือน

นโยบายเกษตรจำนวนมากในอดีตมักให้ความสำคัญกับตัวเลขระดับมหภาค เช่น ผลผลิตรวม ราคาสินค้า มูลค่าการส่งออก หรือ GDP เกษตร แต่สิ่งที่กำหนดความอยู่รอดจริงของเกษตรกรคือเศรษฐศาสตร์ระดับฟาร์มและระดับครัวเรือน

คำถามที่ควรถามจึงประกอบด้วยว่า หนึ่งไร่สร้างผลผลิตเท่าไร ต้นทุนจริงต่อหน่วยเท่าไร เกษตรกรได้รับราคาหน้าฟาร์มเท่าไร มีค่าแรงครอบครัวแฝงอยู่เท่าใด มีค่าเช่าหรือค่าเสียโอกาสของที่ดินหรือไม่ ใช้เงินกู้เท่าใด ดอกเบี้ยเท่าใด สูญเสียผลผลิตระหว่างเก็บเกี่ยวและขนส่งเท่าใด และเมื่อหักต้นทุนทั้งหมดแล้วครัวเรือนเหลือเงินจริงเท่าใด

จุดนี้ทำให้ต้องแยกระหว่าง “รายรับ” กับ “กำไรสุทธิ”

เกษตรกรอาจขายผลผลิตได้ 300,000 บาทต่อปี แต่ถ้ามีต้นทุน 260,000 บาท ครัวเรือนไม่ได้มีความมั่งคั่งเพิ่มขึ้น 300,000 บาท หากเหลือผลตอบแทนเพียง 40,000 บาท

ดังนั้น ตัวชี้วัดสำคัญที่สุดของการพัฒนาเกษตรไม่ควรเป็นเพียง Gross Agricultural Output แต่ต้องเลื่อนไปสู่ Net Farm Income per Household, Net Margin per Rai และ Return per Worker

นี่คือการนำเศรษฐศาสตร์จุลภาคมาเป็นหัวใจของนโยบายเกษตร

4. ภาคเกษตรกับความยากจน: เหตุผลว่าทำไมปัญหานี้เป็นเรื่องของประเทศ

ข้อมูลของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติสะท้อนอย่างชัดเจนว่า “ผู้มีงานทำที่ยากจน” กระจุกตัวในภาคเกษตรมากกว่าสาขาเศรษฐกิจสำคัญอื่น

ในปี 2567 สัดส่วนผู้มีงานทำที่ยากจนในภาคเกษตรอยู่ที่ร้อยละ 9.61 เทียบกับร้อยละ 1.70 ในภาคอุตสาหกรรมการผลิต ร้อยละ 2.18 ในบริการดั้งเดิม และร้อยละ 0.67 ในบริการสมัยใหม่ ที่สำคัญ สัดส่วนของภาคเกษตรเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 6.16 ในปี 2566

รายงาน Thailand Rural Income Diagnostic ของธนาคารโลกก็ชี้ในทิศทางเดียวกันว่า แม้ประเทศไทยลดความยากจนลงอย่างมากในระยะยาว แต่ความยากจนยังมีลักษณะเชิงพื้นที่ โดยข้อมูลที่ใช้ในการศึกษาพบว่าคนจนส่วนใหญ่อาศัยในชนบทและจำนวนมากอยู่ในครัวเรือนเกษตร ธนาคารโลกจึงเสนอให้ยกระดับผลิตภาพ กระจายการผลิตไปสู่พืชและกิจกรรมที่สร้างผลตอบแทนสูงขึ้น และเพิ่มการเข้าถึงตลาดเป็นแกนสำคัญของการเพิ่มรายได้ชนบท

นี่ทำให้การปฏิรูปภาคเกษตรมีความหมายมากกว่านโยบายรายสาขา เพราะมันเป็นส่วนหนึ่งของ นโยบายลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำ

หากเกษตรกรจำนวนมากมีรายได้สุทธิเพิ่มขึ้น ผลจะไม่ได้หยุดอยู่ที่ครัวเรือนเกษตร แต่จะส่งผ่านไปสู่ร้านค้า ตลาดท้องถิ่น การศึกษา การก่อสร้าง บริการ การขนส่ง และเศรษฐกิจในเมืองรอง

5. ปัญหาหนี้เกษตรกร: เมื่อรายได้วันนี้ถูกผูกไว้กับรายได้ในอนาคต

หนึ่งในข้อจำกัดใหญ่ที่สุดของเศรษฐกิจเกษตรไทยคือหนี้

งานวิจัยล่าสุดของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ซึ่งวิเคราะห์ข้อมูลเครดิตบูโรครอบคลุมลูกหนี้เกษตรกรในระบบกว่า 3.97 ล้านรายย้อนหลังระหว่างปี 2560–2568 พบว่าเกษตรกรไทยประมาณร้อยละ 90 มีภาระหนี้ ค่ากลางของหนี้เพิ่มจากประมาณ 200,000 บาทเป็นประมาณ 250,000 บาท และประมาณร้อยละ 30 ของลูกหนี้มีหนี้มากกว่า 500,000 บาท

ที่น่ากังวลกว่าจำนวนหนี้คือรูปแบบการชำระ งานวิจัยพบว่าผู้ที่สามารถชำระเงินต้นได้อย่างสม่ำเสมอมีสัดส่วนต่ำ ขณะที่การ “จ่ายแต่ดอกเบี้ย” กลายเป็นลักษณะที่พบอย่างกว้างขวาง และเกษตรกรจำนวนมากมีแนวโน้มติดอยู่ในกับดักหนี้ที่ปิดจบได้ยาก

สิ่งนี้ชี้ว่าการพักหนี้อย่างเดียวไม่สามารถเป็นนโยบายหลักระยะยาวได้

การแก้หนี้เกษตรกรอย่างยั่งยืนต้องถามต่อว่า

หลังปรับโครงสร้างหนี้แล้ว ครัวเรือนสร้างกระแสเงินสดใหม่ได้หรือไม่

หากรายได้สุทธิไม่เพิ่ม ไม่ว่ารัฐจะพักต้น พักดอก หรือเลื่อนระยะเวลาชำระกี่ครั้ง ปัญหาจะกลับมาอีก

ดังนั้น นโยบายหนี้กับนโยบายเพิ่มผลิตภาพและรายได้ต้องถูกออกแบบเป็นนโยบายชุดเดียวกัน

ประเด็นสำคัญที่สุดของการปฏิรูปเกษตรไทยอาจไม่ใช่การสร้างโครงการใหม่ แต่คือการเปลี่ยน “สิ่งที่รัฐใช้วัดความสำเร็จ”

ที่ผ่านมา รัฐอาจรายงานว่ามีเกษตรกรเข้าร่วมโครงการกี่ราย มีพื้นที่เข้าร่วมกี่ไร่ แจกพันธุ์กี่ต้น แจกปัจจัยการผลิตกี่ชุด อบรมกี่ครั้ง หรือเบิกจ่ายงบประมาณได้กี่เปอร์เซ็นต์

ตัวเลขเหล่านี้คือ Outputs แต่ไม่ได้ตอบว่า Outcomes ของเกษตรกรดีขึ้นหรือไม่

นโยบายยุคใหม่ควรถามว่า หลังโครงการแล้วผลผลิตต่อไร่เพิ่มขึ้นเท่าใด ต้นทุนต่อหน่วยลดลงหรือไม่ ราคาสุทธิที่เกษตรกรได้รับสูงขึ้นหรือไม่ กำไรสุทธิเพิ่มขึ้นหรือไม่ หนี้เงินต้นลดลงหรือไม่ และครัวเรือนรับมือภัยพิบัติหรือราคาตกได้ดีขึ้นเพียงใด

กล่าวอีกแบบหนึ่งคือ ต้องย้ายจาก

“รัฐทำอะไรให้เกษตรกร”

ไปสู่

“ฐานะทางเศรษฐกิจของเกษตรกรเปลี่ยนไปอย่างไรหลังรัฐเข้าแทรกแซง”

นี่คือหัวใจของ Outcome-based Public Administration

7. แปดการเปลี่ยนผ่านที่นโยบายเกษตรไทยควรทำ

แก่นของการปฏิรูปสามารถสรุปได้เป็นการเปลี่ยนวิธีคิด 8 เรื่อง

ผลผลิต → รายได้ หมายถึงเลิกสมมติว่าการผลิตมากขึ้นย่อมทำให้เกษตรกรดีขึ้นเสมอ เพราะหากผลผลิตเพิ่มเร็วกว่าความต้องการ ราคาสามารถลดลงได้

รายได้ → กำไรสุทธิ หมายถึงการคิดต้นทุนที่แท้จริง ตั้งแต่ปุ๋ย แรงงาน เครื่องจักร พลังงาน ดอกเบี้ย โลจิสติกส์ ไปจนถึงค่าเสียโอกาส

รายเกษตรกร → ห่วงโซ่มูลค่า หมายถึงมองว่าเกษตรกรไม่ได้อยู่โดดเดี่ยว แต่เป็นส่วนหนึ่งของระบบตั้งแต่ Input Supplier จนถึงผู้บริโภค

โครงการ → สถาบันเศรษฐกิจ หมายถึงการสร้างองค์กรที่ดำเนินงานได้ต่อเนื่องหลังปีงบประมาณ ไม่ว่าจะเป็นสหกรณ์ วิสาหกิจ เครือข่ายผู้ผลิต หรือองค์กรจัดการห่วงโซ่มูลค่า

เงินอุดหนุน → ผลิตภาพ หมายถึงเงินรัฐควรเพิ่มความสามารถในการทำเงินในอนาคต มากกว่าทำหน้าที่เพียงชดเชยรายได้ในปัจจุบัน

พักหนี้ → ความสามารถชำระหนี้ หมายถึงการแก้หนี้ควรจบที่เกษตรกรสามารถลดเงินต้น ไม่ใช่เพียงเปลี่ยนสถานะบัญชี

ขายวัตถุดิบ → Value Added หมายถึงเพิ่มบทบาทของเกษตรกรและองค์กรเกษตรกรในขั้นคัดเกรด แปรรูป บรรจุ แบรนด์ มาตรฐาน และตลาด

และ เกษตรแยกราย → การรวมพลังทางเศรษฐกิจ หมายถึงรวมอุปสงค์ในการซื้อปัจจัย รวมเครื่องจักร รวมข้อมูล รวมการผลิตตามมาตรฐาน และรวมอุปทานเข้าสู่ตลาด โดยไม่จำเป็นต้องรวมกรรมสิทธิ์ในที่ดิน

8. ปัญหาไม่ได้อยู่เพียงในไร่นา แต่อยู่ที่ “สถาบัน” และ “ธรรมาภิบาล”

ในมุมรัฐประศาสนศาสตร์ ปัญหาเกษตรไทยไม่ใช่เพียง Market Failure แต่มีลักษณะของ Institutional Failure และ Coordination Failure ด้วย

หน่วยงานหนึ่งดูแลน้ำ หน่วยงานหนึ่งส่งเสริมการผลิต อีกหน่วยทำมาตรฐาน อีกหน่วยดูสหกรณ์ อีกหน่วยให้สินเชื่อ อีกหน่วยดูการตลาด อีกหน่วยพัฒนาท้องถิ่น ขณะที่จังหวัด อำเภอ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มหาวิทยาลัย เอกชน และองค์กรเกษตรกรต่างมีแผนของตนเอง

เมื่อระบบราชการแบ่งภารกิจตามกรม แต่เศรษฐกิจจริงทำงานตาม “ห่วงโซ่มูลค่า” จึงเกิดช่องว่างเชิงสถาบัน

เกษตรกรไม่ได้เผชิญ “ปัญหาปุ๋ย” ในวันหนึ่ง และ “ปัญหาตลาด” อีกวันหนึ่งอย่างแยกขาดจากกัน เกษตรกรมีปัญหาเดียวคือ ธุรกิจครัวเรือนของเขาจะอยู่รอดหรือไม่

ดังนั้น การบริหารภาครัฐต้องเปลี่ยนจาก Department-based Administration ไปสู่ Area- and Value-chain-based Governance มากขึ้น

ตัวตั้งไม่ควรเป็นว่า “กรมใดมีงบอะไร” แต่ควรเป็นว่า “ห่วงโซ่นี้มีปัญหาตรงไหน ใครรับผิดชอบ และผลลัพธ์สุดท้ายคืออะไร”

9. บริบทปี 2569: เหตุใดการปฏิรูปยิ่งเร่งด่วน

ณ ปี 2569 เศรษฐกิจไทยไม่ได้อยู่ในภาวะที่สามารถพึ่งพาการเติบโตสูงเพื่อกลบปัญหาเชิงโครงสร้างได้ง่าย สศช. รายงานว่า GDP ไทยในไตรมาส 2 ปี 2569 ขยายตัวร้อยละ 1.9

ขณะที่สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตรประเมินว่าเศรษฐกิจการเกษตรปี 2569 มีแนวโน้มขยายตัวร้อยละ 2.0–3.0 โดยมีปัจจัยสนับสนุนจากปริมาณน้ำ นโยบายภาครัฐ เทคโนโลยี การแปรรูป และการยกระดับมาตรฐานสินค้า แต่ยังเผชิญความเสี่ยงจากความแปรปรวนของภูมิอากาศ ภัยพิบัติ ต้นทุนการผลิต และเงื่อนไขตลาด

อีกด้านหนึ่ง ประเทศไทยยังมีภาระหนี้ครัวเรือนในระดับสูง ธนาคารแห่งประเทศไทยรายงานว่าหนี้ครัวเรือนต่อ GDP อยู่ที่ร้อยละ 85.9 ในไตรมาส 2 ปี 2569

เมื่อเศรษฐกิจเติบโตไม่สูง ครัวเรือนมีหนี้ และสังคมกำลังสูงวัย การใช้เงินงบประมาณเพื่อประคองปัญหาเดิมซ้ำ ๆ จะยิ่งมีต้นทุนสูงขึ้น

การเพิ่มผลิตภาพและรายได้สุทธิของเศรษฐกิจฐานรากจึงไม่ใช่เพียงนโยบายเกษตร แต่เกี่ยวข้องกับเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการคลังในระยะยาวด้วย

10. ข้อเท็จจริงกับข้อเสนอเชิงตีความต้องไม่ปะปนกัน

เพื่อไม่ให้บทความนี้กลายเป็นการกล่าวอ้างเกินหลักฐาน ควรแยกสองส่วนออกจากกันอย่างชัดเจน

สิ่งที่เป็น ข้อเท็จจริงจากข้อมูล คือ ภาคเกษตรมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 8.7 ของ GDP ในปี 2025 แรงงานภาคเกษตรประมาณร้อยละ 29 ผู้ถือครองทำการเกษตรมีประมาณ 8.7 ล้านราย หรือเทียบเท่าร้อยละ 30.2 ของครัวเรือนทั่วประเทศ ผู้มีงานทำที่ยากจนมีสัดส่วนสูงในภาคเกษตร และหนี้เกษตรกรมีลักษณะกว้างขวางและเรื้อรังในหลายกลุ่ม

ส่วนข้อความว่า

“ภาคเกษตรเป็นคานงัดที่ใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งของเศรษฐกิจฐานรากไทย”

เป็นการตีความเชิงยุทธศาสตร์จากข้อเท็จจริงเหล่านั้น

และข้อความว่า

“ถ้าแก้เกษตรได้จะสามารถแก้เศรษฐกิจไทยได้เกินครึ่ง”

ยังไม่สามารถถือเป็นข้อเท็จจริงทางวิชาการได้ จนกว่าจะมีการกำหนดว่า “เกินครึ่ง” หมายถึงอะไร และทดสอบด้วยข้อมูลและแบบจำลองเศรษฐกิจที่เหมาะสม

การยอมรับข้อจำกัดนี้ไม่ได้ทำให้ความสำคัญของภาคเกษตรลดลง ตรงกันข้าม กลับทำให้ข้อเสนอมีความน่าเชื่อถือมากขึ้น

ข้อกังวล

การปฏิรูปภาคเกษตรมีข้อกังวลสำคัญหลายประการ

ประการแรก การเพิ่มผลิตภาพโดยไม่มีตลาดรองรับอาจสร้างปัญหา “ผลิตมาก ราคาตก” ดังนั้นการวางแผนการผลิตต้องเริ่มจาก Demand และ Market Intelligence มากขึ้น

ประการที่สอง การรวมกลุ่มเกษตรกรไม่ได้รับประกันว่าจะเกิดอำนาจต่อรอง หากองค์กรเกษตรกรไม่มีธรรมาภิบาล ขาดผู้บริหารมืออาชีพ หรือถูกครอบงำโดยคนบางกลุ่ม การรวมกลุ่มสามารถสร้างปัญหาใหม่แทนการแก้ปัญหาเดิมได้

ประการที่สาม การผลักดัน Value Added ต้องระวังการสร้างโรงงานหรืออุปกรณ์แปรรูปที่ไม่มีวัตถุดิบ ไม่มีตลาด หรือไม่มีผู้บริหาร เพราะการสร้างสินทรัพย์ไม่เท่ากับการสร้างธุรกิจ

ประการที่สี่ การเปลี่ยนเงินอุดหนุนไปสู่การลงทุนด้านผลิตภาพต้องไม่ทิ้งเกษตรกรเปราะบางที่ไม่สามารถปรับตัวได้ทัน จำเป็นต้องแยก “นโยบายสวัสดิการ” ออกจาก “นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจ” ให้ชัดเจน คนที่ต้องการความคุ้มครองทางสังคมควรได้รับการคุ้มครอง ขณะที่กลุ่มที่มีศักยภาพทางเศรษฐกิจควรได้รับเครื่องมือเพื่อเพิ่มผลิตภาพและแข่งขัน

ประการที่ห้า การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศกำลังทำให้ความเสี่ยงทางการเกษตรสูงขึ้น น้ำท่วม ภัยแล้ง อุณหภูมิ โรคพืช โรคสัตว์ และความแปรปรวนของฤดูกาลจึงต้องถูกนำเข้าสู่การตัดสินใจด้านสินเชื่อ ประกันภัย การลงทุน และการจัดการน้ำ ไม่ใช่จัดการหลังเกิดภัยเพียงอย่างเดียว

ประการสุดท้าย หากหน่วยงานรัฐยังวัดความสำเร็จจากการเบิกจ่าย จำนวนโครงการ จำนวนผู้เข้าอบรม หรือจำนวนของที่แจก การปฏิรูปเชิงโครงสร้างจะเกิดขึ้นได้ยาก เพราะแรงจูงใจของระบบราชการยังไม่เชื่อมโยงกับรายได้สุทธิและความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจของประชาชน

ข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะ

ประเทศไทยควรเปลี่ยนจาก “นโยบายช่วยเหลือเกษตร” ไปสู่ National Agricultural Productivity and Net Income Agenda หรือวาระแห่งชาติว่าด้วยผลิตภาพและรายได้สุทธิเกษตรกร โดยมีข้อเสนอสำคัญดังนี้

1. กำหนด Net Farm Income เป็น KPI กลางของนโยบายเกษตร โดยติดตามกำไรสุทธิต่อไร่ กำไรสุทธิต่อแรงงาน และรายได้สุทธิต่อครัวเรือน ควบคู่กับผลผลิต ไม่ใช้ผลผลิตเป็นตัวชี้วัดหลักเพียงตัวเดียว

2. สร้าง Microeconomic Dashboard ของครัวเรือนเกษตร เชื่อมข้อมูลพื้นที่ ที่ดิน ผลผลิต ต้นทุน ราคา หนี้ น้ำ ภัยพิบัติ ตลาด และสวัสดิการ เพื่อให้การช่วยเหลือเปลี่ยนจาก “โครงการเหมือนกันทั้งประเทศ” เป็นการแก้ปัญหาตามลักษณะของครัวเรือนและพื้นที่

3. บริหารตาม Value Chain มากกว่าตามโครงสร้างกรม ตั้งกลไกเจ้าภาพระดับจังหวัดหรือกลุ่มจังหวัดสำหรับสินค้าเศรษฐกิจสำคัญ ทำหน้าที่เชื่อมเกษตรกร ผู้ประกอบการ การเงิน มหาวิทยาลัย ท้องถิ่น และหน่วยงานรัฐตลอดห่วงโซ่

4. ยกระดับเกษตรแปลงใหญ่จากการรวมพื้นที่เป็นการรวมพลังทางเศรษฐกิจ ได้แก่ การซื้อปัจจัยร่วม เครื่องจักรร่วม ข้อมูลร่วม การผลิตตามมาตรฐานร่วม การขายร่วม การแปรรูปร่วม และการทำสัญญาตลาด โดยกรรมสิทธิ์ที่ดินยังคงเป็นของเกษตรกรแต่ละราย

5. เชื่อมนโยบายหนี้กับนโยบายสร้างรายได้ การพักหนี้หรือปรับโครงสร้างหนี้ต้องมีแผนเพิ่มกระแสเงินสด ลดต้นทุน เพิ่มผลิตภาพ หรือปรับธุรกิจควบคู่กัน และวัดผลสุดท้ายจากความสามารถลดเงินต้น

6. เปลี่ยนงบอุดหนุนบางส่วนเป็น Productivity Investment เช่น ระบบน้ำ เทคโนโลยี เครื่องจักรใช้ร่วมกัน วิจัยพันธุ์ Digital Agriculture ระบบเตือนภัย มาตรฐาน ระบบเย็น โลจิสติกส์ และโครงสร้างพื้นฐานที่ช่วยลดต้นทุนระยะยาว โดยยังรักษาสวัสดิการสำหรับกลุ่มเปราะบางไว้แยกต่างหาก

7. เพิ่มส่วนแบ่งมูลค่าที่กลับสู่เกษตรกร ไม่ควรหยุดที่ Farm Gate แต่ต้องสร้างโอกาสให้เกษตรกรหรือองค์กรของเกษตรกรถือส่วนแบ่งในกิจกรรมคัดเกรด แปรรูป บรรจุภัณฑ์ แบรนด์ โลจิสติกส์ และตลาด เพื่อให้รายได้เพิ่มจาก Value Capture ไม่ใช่จากปริมาณผลผลิตเพียงอย่างเดียว

8. เปลี่ยนระบบงบประมาณจาก Project-based เป็น Outcome-based โครงการที่ได้รับงบต่อเนื่องต้องพิสูจน์ว่าเพิ่มกำไรสุทธิ ลดต้นทุน ลดหนี้ เพิ่มมูลค่า เพิ่มความสามารถรับความเสี่ยง หรือสร้างตลาดใหม่ได้จริง หากไม่เกิดผลต้องปรับหรือยุติ ไม่ควรต่ออายุเพียงเพราะเป็นโครงการประจำ

9. สร้างระบบบริหารความเสี่ยงเกษตรระดับประเทศ เชื่อมข้อมูลภูมิอากาศ น้ำ ประกันภัย สินเชื่อ และการวางแผนการผลิต เพื่อเปลี่ยนจาก Disaster Compensation ไปสู่ Risk Management

10. พิสูจน์ “พลังคานงัด” ด้วยแบบจำลองเศรษฐกิจจริง รัฐและสถาบันวิจัยควรจัดทำ Input–Output/SAM/CGE สำหรับภาคเกษตรและระบบอาหาร เพื่อวัด Direct Effect, Indirect Effect และ Induced Effect ต่อ GDP การจ้างงาน รายได้ครัวเรือน การกระจายรายได้ และเศรษฐกิจภูมิภาค การมีหลักฐานดังกล่าวจะช่วยเปลี่ยนข้อถกเถียงจากความเชื่อไปสู่ Evidence-based Policy

สรุป

คำถามว่า “แก้ปัญหาภาคเกษตรแล้วจะแก้เศรษฐกิจไทยได้มากเพียงใด” ไม่ควรตอบด้วยคำว่า “เกินครึ่ง” โดยไม่มีหลักฐานรองรับ

แต่หลักฐานที่มีอยู่เพียงพอที่จะกล่าวได้ว่า

ภาคเกษตรเป็นหนึ่งในคานงัดเชิงยุทธศาสตร์ที่สำคัญที่สุดของเศรษฐกิจฐานรากไทย

เพราะแม้เกษตร ป่าไม้ และประมงมีมูลค่าเพิ่มเพียงประมาณร้อยละ 8.7 ของ GDP แต่เกี่ยวข้องกับแรงงานเกือบสามในสิบ ผู้ถือครองทำการเกษตรประมาณ 8.7 ล้านราย ครอบคลุมฐานครัวเรือนขนาดใหญ่ และมีความเชื่อมโยงอย่างลึกซึ้งกับความยากจน หนี้ กำลังซื้อในท้องถิ่น อาหาร การแปรรูป การขนส่ง และเศรษฐกิจภูมิภาค

โจทย์ใหญ่จึงไม่ใช่เพียง “ทำอย่างไรให้เกษตรกรผลิตได้มากขึ้น”

แต่คือ

ทำอย่างไรให้เกษตรกรเหลือมากขึ้น

เหลือกำไรหลังหักต้นทุน

เหลือเงินหลังชำระหนี้

เหลือมูลค่าไว้ในชุมชน

เหลือความสามารถในการลงทุนต่อ

และเหลือภูมิคุ้มกันเพียงพอเมื่อราคาตก น้ำท่วม ฝนแล้ง หรือเศรษฐกิจโลกผันผวน

ประเทศไทยจึงควรเปลี่ยนกระบวนทัศน์จาก

ผลผลิต → รายได้

รายได้ → กำไรสุทธิ

รายเกษตรกร → ห่วงโซ่มูลค่า

โครงการ → สถาบันเศรษฐกิจ

เงินอุดหนุน → ผลิตภาพ

พักหนี้ → ความสามารถชำระหนี้

วัตถุดิบ → มูลค่าเพิ่ม

เกษตรแยกราย → การรวมพลังทางเศรษฐกิจ

หากการเปลี่ยนผ่านเหล่านี้เกิดขึ้นจริง การแก้ปัญหาเกษตรจะไม่ใช่เพียงการช่วย “เกษตรกรกลุ่มหนึ่ง” แต่จะกลายเป็นกระบวนการฟื้นฐานเศรษฐกิจของพื้นที่ กระจายรายได้ ลดความเปราะบาง และยกระดับความสามารถของเศรษฐกิจไทยจากฐานล่างขึ้นบน

กล่าวให้สั้นที่สุดว่า

เกษตรอาจไม่ใช่ครึ่งหนึ่งของ GDP ไทย

แต่ปัญหาของเกษตรเชื่อมโยงกับปัญหาของคนไทยจำนวนมหาศาล

และด้วยเหตุนี้ การปฏิรูปภาคเกษตรจึงไม่ควรถูกมองเป็นเพียง “นโยบายการเกษตร”

แต่ควรถูกยกระดับเป็น

“นโยบายเศรษฐกิจฐานรากและการพัฒนาประเทศ”

🔍 แหล่งข้อมูลอ้างอิง

ข้อมูลโครงสร้างภาคเกษตรและครัวเรือนอ้างอิงจากสำมะโนการเกษตร พ.ศ. 2566 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งพบผู้ถือครองทำการเกษตรประมาณ 8.7 ล้านราย พื้นที่ถือครองประมาณ 141.7 ล้านไร่ และผู้ถือครองคิดเป็นร้อยละ 30.2 ของครัวเรือนทั่วประเทศ

ข้อมูล GDP และแรงงานภาคเกษตรอ้างอิงจาก World Development Indicators และ ILO Modelled Estimates ซึ่งรายงานสำหรับปี 2025 ว่าเกษตร ป่าไม้ และประมงมีมูลค่าเพิ่มประมาณร้อยละ 8.7 ของ GDP และแรงงานเกษตรประมาณร้อยละ 29 ของการจ้างงาน

ข้อมูลความยากจนใช้รายงานของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ปี 2567 ซึ่งพบว่าสัดส่วนผู้มีงานทำที่ยากจนในภาคเกษตรอยู่ที่ร้อยละ 9.61

ข้อมูลหนี้เกษตรกรใช้ผลงานวิจัยของ PIER ปี 2569 ซึ่งวิเคราะห์ข้อมูลลูกหนี้เกษตรกรกว่า 3.97 ล้านรายและชี้ให้เห็นปัญหาหนี้เรื้อรัง การชำระเพียงดอกเบี้ย และความเสี่ยงต่อการติดกับดักหนี้

สถานการณ์เศรษฐกิจปัจจุบันอ้างอิง สศช. ซึ่งรายงาน GDP ไตรมาส 2 ปี 2569 ขยายตัวร้อยละ 1.9 และสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตรซึ่งประเมินเศรษฐกิจการเกษตรปี 2569 ขยายตัวร้อยละ 2.0–3.0

📚 บรรณานุกรม

Bank of Thailand. (2026). Loans to household classified by purpose. ธนาคารแห่งประเทศไทย.

Chantarat, S., Ratanavararak, L., & Rittinon, C. (2026, April 30). ฝ่ากับดักหนี้ หนีกับดักนโยบาย: ภูมิทัศน์หนี้เกษตรกรไทยในทศวรรษที่ผ่านมา. Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.

National Economic and Social Development Council. (2025). รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย ปี 2567. สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ.

National Economic and Social Development Council. (2026). ภาวะเศรษฐกิจไทยไตรมาสที่สอง ปี 2569 และแนวโน้มปี 2569. สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ.

National Statistical Office. (2024). สำมะโนการเกษตร พ.ศ. 2566 ทั่วราชอาณาจักร. สำนักงานสถิติแห่งชาติ.

Office of Agricultural Economics. (2025). แนวโน้มเศรษฐกิจการเกษตรปี 2569. สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์.

World Bank. (n.d.). Agriculture, forestry, and fishing, value added (% of GDP): Thailand. World Development Indicators.

World Bank. (n.d.). Employment in agriculture (% of total employment): Thailand. World Development Indicators, based on ILO modelled estimates.

World Bank. (n.d.). Thailand rural income diagnostic: Challenges and opportunities for rural farmers.

การพัฒนาไม่ใช่ปัญหา แต่ใครต้องแบกต้นทุน

🧾 “บิลนี้ใครจ่าย?” การพัฒนาไม่ใช่ปัญหา แต่ใครกำหนด ใครได้ประโยชน์ และใครต้องแบกต้นทุน

“Who Pays the Bill?” Development Is Not the Problem: Who Decides, Who Benefits, and Who Bears the Costs?

บทนำ

“บิลนี้ใครจ่าย?” เป็นคำถามที่ดูเหมือนถามเรื่องเงิน แต่ในทางรัฐประศาสนศาสตร์ คำถามนี้มีความหมายกว้างกว่าใบเสร็จ งบประมาณ หรือยอดค่าใช้จ่ายของโครงการ เพราะ “บิลของการพัฒนา” อาจปรากฏในรูปของงบประมาณแผ่นดิน หนี้สาธารณะ ภาษี ค่าเสียโอกาส ที่ดินที่ถูกเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ แม่น้ำที่เปลี่ยนระบบนิเวศ อาชีพที่ไม่สามารถทำต่อได้ ชุมชนที่ต้องโยกย้าย ตลอดจนความรู้สึกว่าสิ่งที่เกิดขึ้นกับบ้านเกิดของตนถูกตัดสินจากคนอื่น

ดังนั้น การตั้งคำถามว่า “บิลนี้ใครจ่าย?” ไม่จำเป็นต้องมีความหมายว่า “ไม่เอาการพัฒนา” หรือ “ปฏิเสธความเจริญ” ตรงกันข้าม คำถามดังกล่าวสามารถเป็นจุดเริ่มต้นของการออกแบบ การพัฒนาที่มีคุณภาพกว่าเดิม เพราะบังคับให้รัฐและผู้กำหนดนโยบายตอบคำถามพื้นฐานอย่างน้อยสามประการ คือ ใครเป็นผู้กำหนดทิศทางการพัฒนา ใครได้รับประโยชน์ และใครเป็นผู้แบกรับต้นทุน

บริบทประเทศไทยในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2569 ยิ่งทำให้คำถามดังกล่าวมีความร่วมสมัย ประเทศไทยกำลังเป็นเจ้าภาพการประชุมทางเศรษฐกิจและการเงินระหว่างประเทศขนาดใหญ่ ระหว่างวันที่ 12–18 ตุลาคม 2569 ณ กรุงเทพมหานคร โดยทางการคาดว่าจะมีผู้เข้าร่วมมากกว่า 15,000 คน และรัฐบาลมองว่าเป็นโอกาสในการแสดงบทบาทของประเทศ ขยายความร่วมมือระหว่างประเทศ และสร้างประโยชน์ทางเศรษฐกิจและองค์ความรู้ ขณะเดียวกัน คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติกรอบงบประมาณจากงบกลางจำนวน 1,162.27 ล้านบาทเพื่อเตรียมการเป็นเจ้าภาพ

การใช้จ่ายดังกล่าวมิได้แปลว่าโครงการหรือการประชุม “ไม่คุ้มค่า” โดยอัตโนมัติ และการมีงบประมาณจำนวนมากก็ไม่ใช่หลักฐานว่าเกิดความเสียหายต่อประชาชน แต่สิ่งที่รัฐประศาสนศาสตร์ควรถามต่อคือ ประโยชน์ที่เกิดขึ้นถูกวัดอย่างไร กระจายถึงใคร ค่าเสียโอกาสของงบประมาณคืออะไร และมีกลไกเปิดเผยให้ประชาชนตรวจสอบผลลัพธ์ภายหลังหรือไม่

ประเด็นจึงไม่ควรถูกลดทอนเป็นทางเลือกระหว่าง “พัฒนา” กับ “ไม่พัฒนา” หากควรเปลี่ยนเป็นคำถามที่ยากกว่าแต่สำคัญกว่า นั่นคือ เราจะพัฒนาอย่างไรโดยไม่ทำให้ความเจริญของคนกลุ่มหนึ่งกลายเป็นต้นทุนที่ถูกผลักให้คนอีกกลุ่มหนึ่งต้องจ่าย

คำสำคัญ

การพัฒนา, รัฐประศาสนศาสตร์, ธรรมาภิบาล, ความเป็นธรรมเชิงนโยบาย, สิทธิชุมชน, การมีส่วนร่วมของประชาชน, ต้นทุนทางสังคม, วิถีชีวิตชุมชน, ความรับผิดรับชอบ, นโยบายสาธารณะ

การพัฒนาไม่ใช่ปัญหา แต่ “วิธีพัฒนา” ต่างหากที่ต้องตรวจสอบ

สังคมจำเป็นต้องมีการพัฒนา ถนน ระบบขนส่ง พลังงาน น้ำ การศึกษา สาธารณสุข เทคโนโลยี การลงทุน และโครงสร้างพื้นฐานล้วนมีความสำคัญต่อคุณภาพชีวิตและความสามารถทางเศรษฐกิจของประเทศ การปฏิเสธการพัฒนาทั้งหมดจึงไม่ใช่ทางออกที่สมเหตุสมผล

อย่างไรก็ตาม ปัญหาเกิดขึ้นเมื่อคำว่า “การพัฒนา” ถูกใช้เป็นเหตุผลที่มีอำนาจเหนือคำถามทุกประเภท กล่าวคือ เมื่อโครงการหนึ่งถูกประกาศว่าเป็น “โครงการพัฒนา” หรือ “โครงการเพื่อประโยชน์ส่วนรวม” แล้วคำถามเกี่ยวกับผลกระทบ ความเป็นธรรม หรือสิทธิของชุมชนกลับถูกมองว่าเป็นอุปสรรคต่อความเจริญ

รัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ ไม่ควรมองความสำเร็จของรัฐจากความสามารถในการสร้างโครงการให้เสร็จตามเวลาและงบประมาณเท่านั้น แต่ต้องถามถึง Public Value หรือคุณค่าสาธารณะ ด้วย กล่าวคือ การดำเนินงานของรัฐสร้างคุณค่าให้สังคมอย่างแท้จริงหรือไม่ มีความชอบธรรมเพียงใด และประชาชนยอมรับกระบวนการตัดสินใจหรือไม่ (Moore, 1995)

โครงการหนึ่ง อาจมีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูง แต่หากรายได้ส่วนใหญ่ตกอยู่กับคนกลุ่มหนึ่ง ขณะที่ชุมชนในพื้นที่สูญเสียอาชีพ ทรัพยากร หรือความมั่นคงในการดำรงชีวิต การใช้ตัวเลขผลตอบแทนรวมเพียงอย่างเดียวก็อาจทำให้เราเห็น “กำไรของโครงการ” แต่ไม่เห็นว่าใครเป็นผู้จ่ายต้นทุนเพื่อสร้างกำไรนั้น

นี่คือ ความแตกต่างระหว่าง Efficiency หรือประสิทธิภาพ กับ Equity หรือความเป็นธรรม

นโยบายสาธารณะที่ดีต้องตอบทั้งสองเรื่องพร้อมกัน

“บิล” ของการพัฒนาไม่ได้มีเฉพาะบิลทางการเงิน

เมื่อรัฐบาลพิจารณาโครงการขนาดใหญ่ มักมีตัวเลขที่มองเห็นง่าย เช่น เงินลงทุน งบประมาณ ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ จำนวนงานที่สร้างขึ้น มูลค่าการค้า หรือ GDP ที่เพิ่มขึ้น

แต่ต้นทุนบางประเภทไม่มีราคาติดอยู่

หากครอบครัวหนึ่งทำประมงมาตลอดสามชั่วอายุคนแล้วระบบนิเวศเปลี่ยนจนทำต่อไม่ได้ มูลค่าความสูญเสียไม่เท่ากับราคาของเรือและอวน

หากเกษตรกรได้รับค่าชดเชยที่ดิน แต่ไม่สามารถสร้างฐานอาชีพใหม่ซึ่งมีความมั่นคงเท่าเดิม ค่าเสียหายก็ไม่สิ้นสุดในวันที่รับเช็คค่าชดเชย

หากชุมชนสูญเสียพื้นที่ทางวัฒนธรรม สุสาน ศาสนสถาน แหล่งอาหาร หรือเครือข่ายความสัมพันธ์ทางสังคม การประเมินเพียงราคาตลาดของที่ดินย่อมไม่สะท้อนต้นทุนทั้งหมด

สิ่งเหล่านี้คือสิ่งที่อาจเรียกได้ว่า “ต้นทุนเงียบ” ของการพัฒนา

ปัจจุบันหน่วยงานด้านการวางแผนของไทยเองยอมรับความสำคัญของการประเมินผลกระทบทางสังคมมากขึ้น การศึกษาของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติชี้ให้เห็นข้อจำกัดของการประเมินโครงการแบบเดิมที่มุ่งความเสี่ยงทางเศรษฐกิจมากกว่าความเสี่ยงทางสังคม และให้ความสำคัญกับการนำผลกระทบต่อประชาชน การมีส่วนร่วม และกลไกร้องเรียนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการประเมินโครงการ

การประยุกต์ใช้ Social Return on Investment หรือ SROI ในประเทศไทยก็สะท้อนแนวคิดเดียวกัน คือผลของโครงการไม่ได้มีเฉพาะรายรับทางการเงิน แต่ประกอบด้วยผลลัพธ์ทางสังคมหลายประเภททั้งที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงิน ซึ่งควรนำมาพิจารณาประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบาย

ดังนั้น “บิลนี้ใครจ่าย?” จึงควรถูกพัฒนาให้เป็นเครื่องมือวิเคราะห์นโยบาย ไม่ใช่เป็นเพียงคำขวัญ

ใครกำหนด: คำถามเรื่องอำนาจในการตัดสินใจ

ประเด็นแรกของการพัฒนาที่เป็นธรรมคือ ใครมีสิทธิกำหนดว่าอะไรคือการพัฒนา

ในระบบราชการแบบดั้งเดิม รัฐอาจมองว่าหน้าที่ของผู้เชี่ยวชาญคือออกแบบนโยบาย ส่วนหน้าที่ของประชาชนคือรับทราบหรือปรับตัวตามนโยบาย

แต่การบริหารกิจการสาธารณะสมัยใหม่เปลี่ยนจากแนวคิด “Government knows best” ไปสู่ governance ที่มีผู้แสดงหลายฝ่าย และให้ความสำคัญกับการสร้างนโยบายร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

OECD อธิบายว่าการมีส่วนร่วมที่มีคุณภาพควรเปิดโอกาสให้ประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามามีส่วนในหลายช่วงของวงจรนโยบาย ไม่ใช่เฉพาะหลังจากหน่วยงานกำหนดคำตอบไว้แล้ว และควรให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับประชากรที่เปราะบางหรืออาจถูกละเลยจากกระบวนการตัดสินใจ

หลักการดังกล่าวสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญไทย มาตรา 58 ซึ่งกำหนดว่า หากการดำเนินการของรัฐอาจก่อให้เกิดผลกระทบรุนแรงต่อทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม สุขภาพ คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญของประชาชนและชุมชน รัฐต้องจัดให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบ รวมทั้งรับฟังความคิดเห็นก่อนตัดสินใจ ประชาชนและชุมชนยังมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผล และรัฐต้องพยายามลดผลกระทบพร้อมเยียวยาความเสียหายอย่างเป็นธรรม

กล่าวอีกนัยหนึ่ง การมีส่วนร่วมไม่ใช่เพียง “มารยาททางการบริหาร” แต่เชื่อมโยงกับความชอบธรรมของการใช้อำนาจรัฐ

การรับฟังไม่เท่ากับการมีส่วนร่วมเสมอไป

จุดที่ต้องระมัดระวังคือ หน่วยงานรัฐสามารถจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นจำนวนมากโดยที่ประชาชนยังไม่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจอย่างแท้จริง

Arnstein (1969) เสนอแนวคิด “บันไดการมีส่วนร่วม” ซึ่งชี้ให้เห็นว่าการให้ข้อมูลและการรับฟังความคิดเห็นแตกต่างจากการให้อำนาจประชาชนร่วมตัดสินใจอย่างมีนัยสำคัญ

ดังนั้นจึงต้องถามเพิ่มเติมว่า เวทีรับฟังความคิดเห็นเกิดขึ้น ก่อนหรือหลัง การตัดสินใจสำคัญ

ประชาชนสามารถเสนอทางเลือกใหม่ได้หรือไม่

หากประชาชนคัดค้านบางส่วนของโครงการ โครงการสามารถเปลี่ยนได้จริงหรือไม่

ข้อมูลที่ประชาชนต้องใช้วิเคราะห์ถูกเปิดเผยครบถ้วนหรือไม่

และรัฐอธิบายหรือไม่ว่าเหตุใดข้อเสนอของชุมชนบางข้อถูกนำไปใช้ ขณะที่บางข้อไม่ได้รับการยอมรับ

หน่วยงานวางแผนของไทยเองมีแนวทางที่ระบุว่าการมีส่วนร่วมควรเริ่มตั้งแต่ช่วงริเริ่มโครงการ ไปจนถึงการติดตามและประเมินผล โดยต้องวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและข้อกังวลของประชาชน ไม่ใช่เปิดเวทีเฉพาะปลายกระบวนการ

นี่ทำให้คำถามสำคัญไม่ใช่เพียง

“จัดประชาพิจารณ์แล้วหรือยัง?”

แต่ต้องถามว่า

“สิ่งที่ประชาชนพูดสามารถเปลี่ยนการตัดสินใจได้จริงเพียงใด?”

ใครได้ประโยชน์: ต้องมองเลยตัวเลขผลประโยชน์รวม

โครงการสาธารณะมักได้รับการอธิบายด้วย “ผลประโยชน์รวม” เช่น สร้างงาน เพิ่มรายได้ ดึงดูดการลงทุน เพิ่มนักท่องเที่ยว หรือเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน

ผลประโยชน์เหล่านี้อาจเป็นจริง และไม่ควรถูกปฏิเสธเพียงเพราะโครงการมีผู้คัดค้าน

แต่ในเชิงนโยบายสาธารณะ คำถามต้องลึกไปกว่านั้นว่า ผลประโยชน์ดังกล่าวตกกับใคร

ตัวเลข “สร้างงาน 10,000 ตำแหน่ง” ไม่ได้ตอบว่างานเหล่านั้นเป็นงานของประชาชนในพื้นที่หรือแรงงานจากภายนอก

ตัวเลข “รายได้เพิ่มขึ้น 1,000 ล้านบาท” ไม่ได้บอกว่ารายได้กระจายสู่ครัวเรือนขนาดเล็กเพียงใด

ตัวเลข “GDP เพิ่ม” ไม่ได้บอกว่าความมั่นคงด้านอาหารของชุมชนเพิ่มหรือลด

ดังนั้น การประเมินนโยบายควรเพิ่ม Distributional Analysis หรือการวิเคราะห์การกระจายผลประโยชน์และต้นทุน เข้าไปในทุกโครงการขนาดใหญ่

คำถามไม่ควรมีเฉพาะ “ประเทศได้อะไร” แต่ต้องตอบด้วยว่า

ใครได้เท่าไร จากอะไร และในช่วงเวลาใด

ใครต้องแบกต้นทุน: จากการชดเชยทรัพย์สินสู่การฟื้นฟูวิถีชีวิต

นี่เป็นจุดที่สำคัญที่สุดสำหรับชุมชน

การชดเชยแบบเดิมมักใช้แนวคิด “ทรัพย์สินที่เสียไปมีราคาเท่าใด” แต่การสูญเสียที่ดินไม่ได้หมายถึงการสูญเสียสินทรัพย์เพียงอย่างเดียว

ที่ดิน คือ ฐานอาชีพ

แม่น้ำ คือ แหล่งอาหาร

ป่า คือ ทั้งรายได้และระบบสวัสดิการของชุมชน

ตลาดชุมชน คือ เครือข่ายเศรษฐกิจ

พื้นที่ทางวัฒนธรรม คือ ความทรงจำร่วม

ดังนั้น หลักการของรัฐไม่ควรหยุดอยู่ที่ Compensation — จ่ายค่าชดเชย แต่ควรยกระดับสู่ Livelihood Restoration — การทำให้ผู้ได้รับผลกระทบสามารถดำรงชีวิตและประกอบอาชีพได้อย่างมั่นคงหลังโครงการ

ในระดับสากล กรอบมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมของสถาบันพหุภาคีเองก็ให้ความสำคัญมากขึ้นกับการปกป้องประชาชน สิ่งแวดล้อม กลุ่มเปราะบาง ความปลอดภัยของชุมชน และการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตลอดวงจรโครงการ

สิ่งนี้สะท้อนว่าแม้แต่สถาบันที่เคยถูกวิพากษ์เรื่องผลกระทบจากโครงการพัฒนา ก็รับรู้มากขึ้นว่าการพัฒนาไม่สามารถวัดความสำเร็จจากผลผลิตทางเศรษฐกิจเพียงด้านเดียว

จาก “ใครจ่ายบิล” สู่ “บัญชีการพัฒนาสาธารณะ”

ในทัศนะทางรัฐประศาสนศาสตร์ ประเทศไทยควรพัฒนากลไกที่อาจเรียกว่า Public Development Balance Sheet หรือ “บัญชีการพัฒนาสาธารณะ”

ก่อนอนุมัติโครงการขนาดใหญ่ รัฐควรเปิดเผย “สองด้านของบัญชี” ต่อสาธารณะ

ด้านหนึ่งคือสิ่งที่ประเทศคาดว่าจะได้รับ ได้แก่ ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ งาน รายได้ ภาษี โครงสร้างพื้นฐาน ความรู้ การลงทุน หรือผลประโยชน์เชิงยุทธศาสตร์

อีกด้านหนึ่งต้องแสดงต้นทุนทั้งหมด ได้แก่ งบประมาณ หนี้ ภาระทางการคลัง ที่ดิน ทรัพยากร ผลกระทบสิ่งแวดล้อม การโยกย้าย การสูญเสียอาชีพ ผลกระทบต่อสุขภาพ อัตลักษณ์ วัฒนธรรม และค่าเสียโอกาส

จากนั้นต้องแยกให้เห็นอีกว่า ผลประโยชน์และต้นทุนแต่ละรายการตกอยู่กับใคร

หากผลประโยชน์อยู่ในระดับประเทศ แต่ต้นทุนกระจุกตัวอยู่กับหมู่บ้านไม่กี่แห่ง รัฐมีหน้าที่ออกแบบระบบแบ่งปันผลประโยชน์และฟื้นฟูชีวิตของชุมชน มิใช่เพียงบอกว่า “คนส่วนน้อยต้องเสียสละเพื่อส่วนรวม”

เพราะคำว่า “ส่วนรวม” ไม่ควรถูกใช้เป็นใบอนุญาตให้คนกลุ่มหนึ่งจ่ายบิลแทนคนทั้งประเทศ

การพัฒนาและการคัดค้านไม่จำเป็นต้องเป็นศัตรูกัน

การมีประชาชนตั้งคำถาม คัดค้าน หรือชุมนุม ไม่ได้พิสูจน์ว่าโครงการผิด และไม่ได้หมายความว่าฝ่ายคัดค้านถูกต้องในทุกประเด็น

ในทางกลับกัน การที่รัฐบาลหรือหน่วยงานมีเหตุผลทางเศรษฐกิจรองรับก็ไม่ได้หมายความว่าความกังวลของประชาชนไม่มีน้ำหนัก

ในระบบ governance ที่เข้มแข็ง การคัดค้านสามารถทำหน้าที่เป็น feedback mechanism ของระบบราชการ เพราะทำให้ข้อมูลที่ไม่ปรากฏในรายงานทางเทคนิคถูกนำเข้าสู่กระบวนการตัดสินใจ

น่าสังเกตว่า แม้การประชุมเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่กำลังจัดขึ้นในประเทศไทยก็มีเวทีสำหรับภาคประชาสังคมและ Town Hall อยู่ในกำหนดการอย่างเป็นทางการ สะท้อนว่าความเห็นต่างและการวิพากษ์นโยบายไม่ได้อยู่นอกระบบการกำกับดูแลเสมอไป แต่สามารถเป็นส่วนหนึ่งของระบบได้

สิ่งที่สำคัญจึงไม่ใช่การพยายามทำให้เสียงคัดค้านหายไป แต่คือความสามารถของรัฐในการเปลี่ยน Conflict ให้เป็น Policy Learning

ข้อกังวล

ประการแรก คือ การสร้างคู่ตรงข้ามเทียมระหว่าง “คนต้องการพัฒนา” กับ “คนต่อต้านการพัฒนา” เพราะทำให้สังคมไม่สามารถอภิปรายคำถามที่แท้จริงได้ คนในชุมชนสามารถสนับสนุนถนน โรงพยาบาล งานและการลงทุน ขณะเดียวกันก็ไม่ยอมรับโครงการที่ทำลายฐานอาชีพของตนได้โดยไม่ขัดแย้งกัน

ประการที่สอง คือ Consultation without Influence หรือรับฟังโดยไม่มีอิทธิพลต่อคำตอบ หากรัฐตัดสินใจเรื่องสำคัญเสร็จแล้วก่อนเปิดเวที การมีส่วนร่วมก็เสี่ยงกลายเป็นพิธีกรรมสร้างความชอบธรรมแทนที่จะเป็นกระบวนการร่วมกำหนดนโยบาย

ประการที่สาม คือ การประเมินความคุ้มค่าที่นับสิ่งที่มีราคา แต่ไม่นับสิ่งที่มีคุณค่า เช่น อาชีพดั้งเดิม ความมั่นคงด้านอาหาร เครือข่ายชุมชน วัฒนธรรม และระบบนิเวศ

ประการที่สี่ คือ การชดเชยแทนการฟื้นฟู เงินชดเชยเพียงครั้งเดียวอาจไม่สามารถทดแทนรายได้ที่สูญเสียตลอดชีวิตได้

ประการที่ห้า คือ ความไม่สมมาตรของข้อมูลและอำนาจ หน่วยงานรัฐ บริษัท และผู้เชี่ยวชาญมีข้อมูล เทคนิค กฎหมายและทรัพยากรมากกว่าชุมชนอย่างมาก หากรัฐไม่จัดระบบสนับสนุนข้อมูลที่ประชาชนเข้าใจได้ การมีส่วนร่วมก็ยากที่จะเกิดขึ้นบนฐานที่เท่าเทียม

และประการสุดท้าย คือ การประเมินความสำเร็จเฉพาะช่วงก่อสร้างหรือเปิดโครงการ ขณะที่ต้นทุนทางสังคมอาจปรากฏหลังจากนั้นหลายปี

ข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะ

ในทัศนะนักรัฐประศาสนศาสตร์ การยกระดับธรรมาภิบาลการพัฒนาควรเริ่มจากการเปลี่ยนคำถามของรัฐ จาก “จะทำโครงการนี้ให้สำเร็จอย่างไร” เป็น “จะทำให้การพัฒนานี้สร้างคุณค่าสาธารณะอย่างเป็นธรรมได้อย่างไร”

ประการแรก รัฐควรกำหนดให้โครงการขนาดใหญ่มี Distributional Impact Statement หรือรายงานการกระจายผลประโยชน์และต้นทุน ควบคู่กับการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ โดยต้องระบุอย่างชัดเจนว่าใครเป็นผู้ได้ประโยชน์ ใครเป็นผู้เสียประโยชน์ และกลุ่มใดได้รับผลกระทบมากเป็นพิเศษ

ประการที่สอง ควรเพิ่ม Community Livelihood Impact Assessment เพื่อประเมินผลต่ออาชีพ ความมั่นคงทางอาหาร เศรษฐกิจครัวเรือน เครือข่ายสังคม อัตลักษณ์และวัฒนธรรม ไม่ควรจำกัดการประเมินเฉพาะมูลค่าทรัพย์สินหรือสิ่งแวดล้อมกายภาพ

ประการที่สาม ต้องเปลี่ยนจากการรับฟังหลังออกแบบโครงการไปสู่ Early Participation คือ ให้ชุมชนเข้ามาตั้งแต่ขั้นกำหนดปัญหา เปรียบเทียบทางเลือก เลือกพื้นที่ และออกแบบมาตรการลดผลกระทบ หลักคิดนี้สอดคล้องทั้งกับแนวทาง open government ระหว่างประเทศและแนวทางการมีส่วนร่วมของหน่วยงานวางแผนไทย

ประการที่สี่ ควรกำหนดหลัก “No Net Livelihood Loss” ในเชิงนโยบาย กล่าวคือ โครงการพัฒนาจะต้องไม่ทำให้ครัวเรือนที่ได้รับผลกระทบมีความสามารถในการประกอบอาชีพและดำรงชีวิตต่ำกว่าก่อนโครงการ หากหลีกเลี่ยงผลกระทบไม่ได้ ผู้รับผิดชอบต้องจัดระบบฟื้นฟูอาชีพ มิใช่จ่ายค่าชดเชยแล้วถือว่าภารกิจสิ้นสุด

ประการที่ห้า ต้องสร้าง Benefit-Sharing Mechanism หากพื้นที่หนึ่งต้องแบกรับต้นทุนเพื่อประโยชน์ของประเทศ พื้นที่นั้นควรได้รับส่วนแบ่งผลประโยชน์ที่ชัดเจน ไม่ว่าจะในรูปกองทุนชุมชน รายได้ท้องถิ่น โครงสร้างพื้นฐาน การจ้างงาน หรือสิทธิในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากร

ประการที่หก ต้องมีระบบ Open Development Data เปิดเผยงบประมาณ สัญญา สมมติฐานการประเมินผลตอบแทน ผลการศึกษา ผลกระทบและรายงานติดตามในรูปที่ประชาชนเข้าถึงและเข้าใจได้ เพราะ transparency ที่ประชาชนไม่สามารถใช้ข้อมูลได้จริงยังไม่ใช่ transparency ที่สมบูรณ์

ประการที่เจ็ด ต้องมี Independent Grievance Mechanism ซึ่งประชาชนสามารถร้องเรียนได้โดยไม่ขึ้นกับหน่วยงานเจ้าของโครงการเพียงฝ่ายเดียว พร้อมกำหนดระยะเวลาตอบสนองและเปิดเผยผลการแก้ไขต่อสาธารณะ

ประการที่แปด ต้องประเมินหลังโครงการอย่างจริงจัง โดยวัดไม่เพียงว่าก่อสร้างเสร็จหรือไม่ แต่ต้องกลับไปดูหลัง 1 ปี 3 ปี 5 ปี ว่ารายได้ครัวเรือน คุณภาพชีวิต อาชีพและสิ่งแวดล้อมดีขึ้นหรือแย่ลงเพียงใด หน่วยงานวางแผนของไทยมีการพัฒนาเครื่องมือ Impact Evaluation และ SROI อยู่แล้ว จึงมีพื้นฐานที่จะยกระดับแนวคิดนี้สู่ระบบประเมินโครงการขนาดใหญ่ที่เป็นมาตรฐานได้

ทั้งหมดนี้ไม่ใช่การทำให้โครงการพัฒนาช้าลงโดยไม่มีเหตุผล ตรงกันข้าม หากออกแบบตั้งแต่ต้นอย่างถูกต้อง การมีส่วนร่วมและการประเมินผลกระทบที่มีคุณภาพสามารถลดความขัดแย้ง ลดค่าใช้จ่ายจากการแก้ปัญหาภายหลัง และเพิ่มความชอบธรรมของโครงการ

สรุป

คำถาม “บิลนี้ใครจ่าย?” ไม่ควรถูกตีความว่าเป็นคำถามต่อต้านการพัฒนา หากควรถือเป็นคำถามพื้นฐานของธรรมาภิบาลสาธารณะ

ประเทศต้องพัฒนา เศรษฐกิจต้องเติบโต โครงสร้างพื้นฐานต้องได้รับการปรับปรุง เทคโนโลยีและการลงทุนต้องเดินหน้า และประเทศไทยจำเป็นต้องเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจโลก

แต่ความเจริญไม่ควรมีเงื่อนไขว่าใครบางคนต้องสูญเสียบ้าน ที่ดิน แม่น้ำ อาชีพ วัฒนธรรม หรืออนาคต โดยไม่มีเสียงในการตัดสินใจ

หัวใจของการพัฒนาที่เป็นธรรมจึงไม่ใช่การเลือกว่าจะ “พัฒนา” หรือ “ไม่พัฒนา”

แต่คือ การตอบให้ได้ว่า

ใครกำหนด?

ใครได้ประโยชน์?

ใครต้องแบกต้นทุน?

และคนที่ต้องจ่ายบิล มีสิทธิร่วมตัดสินใจหรือไม่?

ถ้ารัฐตอบสี่คำถามนี้ได้ด้วยข้อมูลที่โปร่งใส กระบวนการที่เป็นธรรม และกลไกที่ทำให้ผู้ได้รับผลกระทบไม่ถูกทิ้งไว้เบื้องหลัง การพัฒนาก็ไม่จำเป็นต้องเป็นศัตรูกับชุมชน

ตรงกันข้าม ชุมชนจะสามารถเป็น หุ้นส่วนของการพัฒนา

และในท้ายที่สุด ความสำเร็จของรัฐไม่ควรวัดว่า “สร้างโครงการได้มากเพียงใด” แต่ควรวัดว่า รัฐสามารถสร้างความเจริญได้มากเพียงใด โดยไม่โยนบิลของความเจริญนั้นให้คนที่มีอำนาจต่อรองน้อยที่สุดเป็นผู้จ่าย

นั่นคือ ความหมายของการพัฒนาที่มีทั้ง ประสิทธิภาพ ความเป็นธรรม ความชอบธรรม และธรรมาภิบาล

🔍 แหล่งข้อมูลอ้างอิง

ข้อมูลปัจจุบันที่ใช้ประกอบการวิเคราะห์ ได้แก่ มติคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับกรอบงบประมาณ 1,162.27 ล้านบาท สำหรับการเตรียมการประชุมทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศในประเทศไทย การเตรียมความพร้อมรองรับผู้เข้าร่วมมากกว่า 15,000 คน กำหนดการประชุมวันที่ 12–18 ตุลาคม 2569 หลักการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 58 แนวทางการมีส่วนร่วมของประชาชน แนวทางการประเมินโครงการทางสังคมและ SROI ตลอดจนหลักการ Open Government และ Stakeholder Participation.

📚 บรรณานุกรม

Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224. doi:10.1080/01944366908977225.

Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.

OECD. (2022). OECD guidelines for citizen participation processes. OECD Publishing. เอกสาร OECD

OECD. (2023). Open government for stronger democracies: A global assessment. OECD Publishing. เอกสาร OECD

Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.

รัฐสภา. (2560). รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560: มาตรา 58. ข้อความมาตรา 58

สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี. (2569, 11 พฤษภาคม). ครม. เคาะงบกลาง 1.1 พันล้าน จัดประชุม World Bank–IMF ปี 69. รัฐบาลไทย. ข้อมูลมติคณะรัฐมนตรี

สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2567, 26 กันยายน). การพัฒนาเครื่องมือการประเมินผลกระทบด้วยการประเมินผลตอบแทนทางสังคม (Social Return on Investment: SROI). เอกสาร SROI

สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2569). แนวทางการประเมินโครงการทางสังคมและการบูรณาการผลกระทบทางสังคม. รายงานฉบับสมบูรณ์

ธนาคารแห่งประเทศไทย. (2569). การเตรียมความพร้อมการเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมประจำปีสภาผู้ว่าการกองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลก ปี 2569. ข้อมูลการเตรียมความพร้อม

Sen, A. (1999). Development as freedom. Alfred A. Knopf.

สุขภาวะของกลุ่มเปราะบาง

✍️ สามวาระ หนึ่งระบบ: อาหาร ท่องเที่ยว และเยาวชน กับการออกแบบการบริหารสุขภาวะจังหวัดนราธิวาส

Three Agendas, One System: Food, Tourism, and Youth in Designing Well-Being Governance for Narathiwat Province

บทนำ

เมื่อกล่าวถึง “สุขภาวะของกลุ่มเปราะบาง” ในจังหวัดนราธิวาส สิ่งที่ควรระมัดระวังคือการไม่ทำให้คำว่า “เปราะบาง” กลายเป็นป้ายกำกับประชาชนบางกลุ่มอย่างถาวร เพราะความเปราะบางมิได้เกิดจากคุณลักษณะส่วนบุคคลเพียงอย่างเดียว หากเกิดจากความสัมพันธ์ระหว่างรายได้ สุขภาพ การศึกษา ครอบครัว ภัยพิบัติ โอกาสทางเศรษฐกิจ การเข้าถึงบริการของรัฐ ตลอดจนความสามารถของระบบราชการในการเชื่อมโยงความช่วยเหลือให้ถึงประชาชนอย่างต่อเนื่อง

คำถามสำคัญจึงไม่ควรหยุดอยู่ที่ว่า “จังหวัดมีโครงการช่วยกลุ่มเปราะบางกี่โครงการ” แต่ควรถามต่อว่า ประชาชนที่มีความเสี่ยงถูกค้นพบหรือไม่ อยู่ที่ไหน ต้องการความช่วยเหลืออะไร หน่วยงานใดรับผิดชอบ และเมื่อรัฐใช้งบประมาณไปแล้วชีวิตของประชาชนดีขึ้นจริงหรือไม่

คำถามดังกล่าวนำไปสู่ข้อเสนอ “สามวาระ หนึ่งระบบ” ซึ่งนำความมั่นคงทางอาหาร การท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์และวัฒนธรรม และเด็กและเยาวชน มาพิจารณาในฐานะวาระเชิงพื้นที่ที่สัมพันธ์กัน ไม่ใช่ภารกิจของสามหน่วยงานที่ต่างคนต่างดำเนินงาน แนวคิดสำคัญมิใช่การตั้ง “อีกสามโครงการ” แต่คือการเปลี่ยนจาก Project-Based Administration ซึ่งมักเริ่มต้นจากโครงการ งบประมาณ และภารกิจของหน่วยงาน ไปสู่ Outcome-Based and Place-Based Governance ที่เริ่มต้นจากคน พื้นที่ ปัญหา และผลลัพธ์ที่ประชาชนควรได้รับ

แนวคิดนี้สอดคล้องกับทิศทางแผนพัฒนาจังหวัดนราธิวาส พ.ศ. 2566–2570 ฉบับทบทวนประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 ซึ่งไม่ได้มองการพัฒนาเพียงมิติใดมิติหนึ่ง แต่เชื่อมเศรษฐกิจ เกษตร การท่องเที่ยว คุณภาพชีวิต และความมั่นคงทางสังคมเข้าด้วยกัน แผนฉบับดังกล่าวยังกล่าวถึง SDG 2 โดยตรง โดยยอมรับว่านราธิวาสยังมีปัญหาทุพโภชนาการในเด็กปฐมวัยและหญิงตั้งครรภ์ และเสนอทั้งระบบอาหารท้องถิ่น การเกษตรยั่งยืน แหล่งน้ำ โภชนาการ และการเพิ่มมูลค่าผลผลิตเป็นแนวทางดำเนินงาน 

บทความนี้จึงเสนอว่า การยกระดับสุขภาวะของคนในจังหวัดนราธิวาสควรเปลี่ยนจากการบริหาร “สามเรื่อง” ไปสู่การสร้าง “หนึ่งระบบ” ที่สามารถเชื่อม ข้อมูล–คน–งบประมาณ–หน่วยงาน–พื้นที่–การมีส่วนร่วม–ความรับผิดชอบ และผลลัพธ์ เข้าด้วยกัน

คำสำคัญ

นราธิวาส, กลุ่มเปราะบาง, สุขภาวะ, ความมั่นคงทางอาหาร, การท่องเที่ยวโดยชุมชน, เด็กและเยาวชน, การบริหารเชิงพื้นที่, การบริหารภาครัฐแบบบูรณาการ, Collaborative Governance, Outcome-Based Management

1. จาก “โครงการของหน่วยงาน” สู่ “วาระของจังหวัด”

หนึ่งในปัญหาคลาสสิกของการบริหารภาครัฐคือ fragmentation หรือการแยกส่วนตามโครงสร้างกระทรวง กรม และภารกิจ หน่วยงานหนึ่งรับผิดชอบสุขภาพ อีกหน่วยงานดูแลการศึกษา อีกหน่วยส่งเสริมอาชีพ ขณะที่ท้องถิ่นดูแลบริการสาธารณะ และเมื่อเกิดภัยพิบัติก็มีหน่วยงานอีกชุดหนึ่งเข้ามาดำเนินการ ผลคือประชาชนหนึ่งครัวเรือนอาจมีปัญหาหลายมิติแต่ต้องสัมพันธ์กับรัฐหลายระบบ ซึ่งแต่ละระบบอาจใช้ฐานข้อมูล นิยามกลุ่มเป้าหมาย รอบงบประมาณ และตัวชี้วัดแตกต่างกัน

Christensen และ Lægreid (2007) อธิบายแนวคิด Whole-of-Government ว่าเกิดขึ้นส่วนหนึ่งเพื่อแก้ปัญหาการแตกเป็นส่วนย่อยของภาครัฐ และทำให้หน่วยงานสามารถกลับมาทำงานเชื่อมโยงกันในประเด็นที่ซับซ้อนและไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยองค์กรเดียว 

ในทำนองเดียวกัน แนวคิด Collaborative Governance ของ Ansell และ Gash (2008) ชี้ให้เห็นว่า การแก้ปัญหาสาธารณะจำนวนมากต้องอาศัยรัฐ ภาคเอกชน ประชาสังคม และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมาร่วมตัดสินใจและสร้างความเข้าใจร่วมกัน โดยปัจจัยสำคัญมิใช่เพียงการตั้งคณะกรรมการ แต่รวมถึงความไว้วางใจ ภาวะผู้นำ การออกแบบกติกา และ “ผลสำเร็จเล็ก ๆ” ที่สร้างความเชื่อมั่นต่อกระบวนการร่วมมือ 

สำหรับนราธิวาส แนวคิดนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะอาหาร สุขภาพ การศึกษา อาชีพ การท่องเที่ยว วัฒนธรรม และภัยพิบัติไม่ได้เกิดขึ้นแยกจากกันในชีวิตจริงของประชาชน การจัดการจึงควรใช้ “พื้นที่” และ “ประชาชน” เป็นหน่วยตั้ง มากกว่าใช้ “กรม” หรือ “งบประมาณของหน่วยงาน” เป็นหน่วยตั้ง

OECD (2025) เรียกแนวทางนี้ว่า Place-Based Policy ซึ่งให้ความสำคัญกับลักษณะเฉพาะของพื้นที่ การประสานงานข้ามสาขาและหลายระดับของรัฐบาล ตลอดจนการดึงภาคเอกชนและประชาสังคมเข้าร่วม โดยเน้นว่าการประสานงานที่ดีไม่ควรสร้างชั้นการบริหารเพิ่มขึ้นโดยไม่จำเป็น แต่ควรสร้างกระบวนการที่ทำให้ผู้เกี่ยวข้องทำงานร่วมกันและรับผิดชอบได้จริง 

“สามวาระ หนึ่งระบบ” จึงเป็นแนวทางเดียวกัน กล่าวคือ ไม่จำเป็นต้องสร้างระบบราชการใหม่สามชุด แต่ต้องทำให้ภารกิจเดิมที่กระจัดกระจาย เห็นคนคนเดียวกัน เห็นพื้นที่เดียวกัน และมุ่งสู่ผลลัพธ์เดียวกัน

2. วาระที่หนึ่ง: ความมั่นคงทางอาหารต้องมากกว่า “มีอาหารกิน”

ความมั่นคงทางอาหารในจังหวัดนราธิวาสไม่ควรถูกตีความเพียงว่าจังหวัดสามารถผลิตอาหารได้มากเพียงใด เพราะจังหวัดที่มีฐานการเกษตรเข้มแข็งก็ยังสามารถมีเด็กขาดสารอาหาร ครัวเรือนรายได้น้อยเข้าไม่ถึงอาหารคุณภาพ หรือประชาชนได้รับผลกระทบเมื่อระบบขนส่งและตลาดถูกรบกวนจากภัยพิบัติได้

แผนพัฒนาจังหวัดฉบับทบทวนปี 2570 ระบุอย่างชัดเจนว่านราธิวาสยังมีโจทย์ด้านภาวะทุพโภชนาการของเด็กปฐมวัยและหญิงตั้งครรภ์ ควบคู่กับปัญหาผลิตภาพทางการเกษตร และเสนอให้พัฒนาระบบอาหารท้องถิ่นที่มั่นคงและปลอดภัย ส่งเสริมเกษตรยั่งยืน พัฒนาแหล่งน้ำ ถ่ายทอดความรู้ด้านโภชนาการ และเพิ่มมูลค่าผลผลิต 

สิ่งที่น่าสนใจคือ ปัญหาเดียวกันมีเจ้าภาพจำนวนมาก หากเด็กคนหนึ่งมีภาวะโภชนาการไม่เหมาะสม สาธารณสุขอาจเห็นข้อมูลทางสุขภาพ โรงเรียนเห็นพฤติกรรมการรับประทานอาหาร ครอบครัวอาจอยู่ในฐานข้อมูลความยากจน พัฒนาชุมชนอาจสนับสนุนอาชีพ เกษตรจังหวัดอาจสนับสนุนการผลิตอาหาร ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสนับสนุนศูนย์เด็กเล็กและกองทุนสุขภาพ

แต่หากข้อมูลเหล่านั้นไม่เชื่อมกัน ก็อาจเกิดสภาพ “ทุกหน่วยงานทำงาน แต่ไม่มีใครเห็นทั้งชีวิตของประชาชน”

ดังนั้นวาระ Nara Food Security & Nutrition ควรเปลี่ยนกรอบจากการจัดกิจกรรมด้านอาหารเป็นครั้ง ๆ ไปสู่ “ระบบความมั่นคงอาหารระดับพื้นที่” ซึ่งครอบคลุมการผลิต การเข้าถึง การบริโภค คุณภาพทางโภชนาการ ความปลอดภัยอาหาร และความสามารถในการรับมือภาวะฉุกเฉิน

จุดเริ่มต้นไม่ควรรีบกำหนดตัวเลขเป้าหมายโดยใช้ข้อมูลจากคนละปีหรือคนละฐาน แต่ควรสร้าง Food & Nutrition Baseline ระดับจังหวัด–อำเภอ–ตำบล ทำให้ทราบว่าเด็กที่มีปัญหาโภชนาการอยู่ที่ใด ครัวเรือนใดประสบความไม่มั่นคงทางอาหาร ใครได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมซ้ำซาก และพื้นที่ใดสามารถเป็นฐานผลิตอาหารของชุมชน

นอกจากนี้ ทุนทางวัฒนธรรมของพื้นที่สามารถนำมาเชื่อมกับแนวคิดอาหาร Halal–Tayyiban คือไม่เพียงฮาลาลในความหมายของข้อกำหนดทางศาสนา แต่ให้ความสำคัญกับความดี ความสะอาด ความปลอดภัยและคุณค่าของอาหารด้วย เมื่อเชื่อมกับอาหารมลายูท้องถิ่น โรงเรียน ศูนย์เด็กเล็ก โรงพยาบาล ตลาด และเกษตรกร จึงสามารถเปลี่ยนจาก “นโยบายโภชนาการ” ไปสู่ “เศรษฐกิจอาหารท้องถิ่น” ได้

กล่าวอีกนัยหนึ่ง เงินหนึ่งบาทที่รัฐใช้ในวาระอาหารอาจก่อผลพร้อมกันสามด้าน คือ สุขภาพประชาชน รายได้เกษตรกร และความยืดหยุ่นของชุมชนต่อภัยพิบัติ

3. วาระที่สอง: การท่องเที่ยวต้องเปลี่ยนจาก “คนมาเท่าไร” เป็น “ใครได้ประโยชน์”

การท่องเที่ยวเป็นอีกกรณีที่สะท้อนข้อจำกัดของการวัดผลแบบเดิม หากจังหวัดวัดความสำเร็จด้วยจำนวนงานเทศกาล จำนวนผู้ร่วมกิจกรรม หรือจำนวนผู้เยี่ยมเยือนเพียงอย่างเดียว ตัวเลขเหล่านั้นอาจเพิ่มขึ้น แต่ยังตอบไม่ได้ว่าเศรษฐกิจชุมชนดีขึ้นเพียงใด

ข้อมูลสำนักงานสถิติแห่งชาติที่อ้างข้อมูลกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ระบุว่าในปี 2567 นราธิวาสมีผู้เยี่ยมเยือนทั้งหมด 1,200,817 คน และมีรายรับจากผู้เยี่ยมเยือน 4,812.32 ล้านบาท ต่อมาเอกสารของสำนักงานการท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัดนราธิวาสรายงานสถิติปี 2568 ว่ามีนักท่องเที่ยว 1,275,008 คน และรายได้ 4,909.53 ล้านบาท 

ข้อมูลดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าโจทย์ไม่ควรถูกวางว่า “นราธิวาสไม่มีการท่องเที่ยว” หรือ “ไม่มีการประชาสัมพันธ์” เพราะในความเป็นจริงจังหวัดมีกิจกรรมจำนวนมาก และในปี 2569–2570 ยังมีโครงการเชื่อมกับเทศกาล วัฒนธรรมสองแผ่นดิน ตลาดน้ำ งานวิ่ง ตลอดจนกิจกรรมพัฒนาบุคลากรชุมชนท่องเที่ยวอยู่แล้ว 

แผนจังหวัดยังมีการพัฒนานักเล่าเรื่องท้องถิ่นหรือ Story Teller เพื่อรองรับการท่องเที่ยวเชิงสร้างสรรค์และวัฒนธรรม ซึ่งสะท้อนว่ารัฐมีฐานนโยบายด้านนี้อยู่แล้ว และในแผนปี 2570 ประเด็นการท่องเที่ยวถูกวางอยู่บนฐานอัตลักษณ์พหุวัฒนธรรม รวมทั้งการสร้างมูลค่าจากวัฒนธรรม ภูมิปัญญา อาหาร และการท่องเที่ยวโดยชุมชน 

คำถามเชิงรัฐประศาสนศาสตร์จึงควรเปลี่ยนจาก

“จัดงานอะไรอีกดี?”

ไปเป็น

“มูลค่าจากการท่องเที่ยวกระจายไปถึงใคร?”

เพราะรายได้การท่องเที่ยว 4,909.53 ล้านบาทมิได้หมายความโดยอัตโนมัติว่าครัวเรือนเปราะบาง ผู้ประกอบการรายเล็ก กลุ่มสตรี ช่างฝีมือ เยาวชน หรือชุมชนรอบแหล่งท่องเที่ยวได้รับประโยชน์ในสัดส่วนที่เหมาะสม

ดังนั้น Nara Living Heritage & Community Tourism ควรสร้าง Baseline ใหม่เพิ่มจากสถิตินักท่องเที่ยว ได้แก่ รายได้สุทธิที่ตกอยู่ในชุมชน จำนวนการจ้างงานในท้องถิ่น สัดส่วนสินค้าและอาหารที่จัดซื้อจากผู้ประกอบการในพื้นที่ จำนวนเยาวชนที่เกิดอาชีพจากการท่องเที่ยว และจำนวนแหล่งทรัพยากรที่มีระบบดูแลรักษาหรือคืนรายได้สู่การอนุรักษ์

นั่นทำให้สายโซ่ของนโยบายเปลี่ยนจาก

ประชาสัมพันธ์ → นักท่องเที่ยว

เป็น

ทุนธรรมชาติ/วัฒนธรรม → ประสบการณ์ → นักท่องเที่ยว → การใช้จ่าย → รายได้ชุมชน → งาน → การอนุรักษ์ → คุณภาพชีวิต

การท่องเที่ยวจึงกลายเป็นนโยบายสุขภาวะและลดความเปราะบางทางเศรษฐกิจได้ ไม่ใช่เพียงนโยบายเพิ่มจำนวนผู้เดินทาง

4. วาระที่สาม: เด็กและเยาวชน จาก “พากลับโรงเรียน” สู่ “หลักประกันเส้นทางชีวิต”

ในสามวาระนี้ ปัญหาเด็กและเยาวชนมีตัวเลขสถานการณ์ที่เห็นได้ชัดที่สุด ข้อมูลระบบตรวจราชการและติดตามประเมินผล กระทรวงศึกษาธิการ ปี 2569 ระบุว่า จังหวัดนราธิวาสมีเด็กและเยาวชนในฐานข้อมูลผู้หลุดจากระบบการศึกษา 13,574 คน และมีผู้ได้รับโอกาสทางการศึกษาแล้ว 1,612 คน หรือร้อยละ 11.88 ขณะที่ระบบกำหนดค่าเป้าหมายไว้ที่ร้อยละ 70 

ตัวเลขดังกล่าวต้องตีความอย่างระมัดระวัง ไม่ควรเรียกว่า “อัตรา dropout ของนราธิวาส” เพราะเป็นจำนวนบุคคลในฐานติดตามตามนิยามของระบบ ไม่ใช่อัตราการออกจากโรงเรียนในปีใดปีหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขนี้เพียงพอที่จะชี้ให้เห็นความสำคัญของการสร้างระบบติดตามรายบุคคล

ในระดับประเทศ กสศ. ชี้ให้เห็นเช่นกันว่าเด็กนอกระบบมิใช่ประชากรคงที่ แต่มีการเข้า–ออกจากระบบอยู่ตลอดเวลา และปัญหามีหลายมิติ ตั้งแต่ความยากจน เงื่อนไขครอบครัว ไปจนถึงความไม่เหมาะสมของรูปแบบการเรียนรู้ ข้อมูลล่าสุดที่เผยแพร่ในเดือนกันยายน 2569 ยังชี้ว่า แม้จำนวนเด็กและเยาวชนที่ไม่มีข้อมูลในระบบการศึกษาของประเทศจะลดลงจาก 890,463 คนในปี 2567 เหลือ 603,095 คนในปี 2568 แต่เยาวชนช่วงอายุ 15–18 ปียังเป็นกลุ่มที่กลับเข้าสู่ระบบได้ยาก และมาตรการทางการเงินเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ 

สำหรับนราธิวาส จึงควรออกแบบนโยบายในลักษณะ Nara Youth Guarantee มากกว่า Zero Dropout ในความหมายแคบ โดยหลักคิดคือ

“เด็กและเยาวชนทุกคนต้องมีอย่างน้อยหนึ่งเส้นทางที่ไปต่อได้ — เรียนในระบบ เรียนยืดหยุ่น ฝึกอาชีพ หรือเข้าสู่การทำงานที่เหมาะสม”

สิ่งสำคัญคือการทำ One Child–One Case เด็กแต่ละคนมีเงื่อนไขชีวิตไม่เหมือนกัน บางคนต้องการทุน บางคนต้องดูแลบุคคลในครอบครัว บางคนต้องการหลักสูตรยืดหยุ่น บางคนเหมาะกับสายอาชีพ และบางคนต้องการการดูแลหลายหน่วยงานพร้อมกัน

บทเรียนระดับประเทศจากการเชื่อมฐาน พม. Smart กับ Thailand Zero Dropout แสดงว่าการนำฐานข้อมูลสังคมกับฐานข้อมูลการศึกษามาเชื่อมกันสามารถค้นพบเด็กที่ต้องการความช่วยเหลือ และนำไปสู่การจัดทำ Care Plan รายบุคคลได้ สิ่งนี้สะท้อนโดยตรงว่า การบูรณาการข้อมูลมิใช่เรื่องเทคนิคเท่านั้น แต่เป็นเครื่องมือด้านความเสมอภาค

พร้อมกันนั้น “การมีส่วนร่วมของเยาวชน” ไม่ควรถูกลดรูปเป็นจำนวนเยาวชนที่เข้าร่วมกิจกรรม หากควรวัดว่าเสียงของเยาวชนสามารถเข้าสู่การออกแบบแผน งบประมาณ พื้นที่สร้างสรรค์ และบริการสาธารณะได้จริงเพียงใด

ดังนั้นรัฐควรเปลี่ยนสถานะเด็กจาก ผู้รับนโยบาย ไปสู่ ผู้ร่วมออกแบบนโยบาย

5. “หนึ่งระบบ” ต้องมีองค์ประกอบอะไร

หัวใจของข้อเสนอนี้มิใช่ตัววาระทั้งสาม แต่คือคำว่า “หนึ่งระบบ”

หากอาหารยังมีฐานข้อมูลหนึ่ง การศึกษามีอีกฐานหนึ่ง พม. มีอีกฐานหนึ่ง ท้องถิ่นมีอีกชุดหนึ่ง และหน่วยงานท่องเที่ยวมีอีกชุดหนึ่ง จังหวัดก็จะยังเห็นเพียง “ชิ้นส่วนของปัญหา”

ระบบใหม่จึงต้องมีอย่างน้อยสี่แกน ได้แก่ Baseline ร่วม, Governance ร่วม, Budget Mapping และ Outcome KPI

Baseline ร่วม: รู้ก่อนว่าใครต้องการอะไร

ควรสร้างข้อมูลพื้นฐานสามชุดในช่วงเริ่มต้น ได้แก่ Food & Nutrition Vulnerability Map, Community Tourism & Income Map และ Children & Youth Opportunity Map

แต่คำว่า “Map” ไม่ควรหมายถึงเพียงแผนที่สวยงาม หากต้องนำไปตอบคำถามเชิงบริหารได้ว่า พื้นที่ไหนมีความเสี่ยงสูง กลุ่มใดตกหล่น หน่วยงานใดกำลังช่วยเหลืออยู่ และจุดใดไม่มีใครรับผิดชอบ

การเชื่อมข้อมูลต้องดำเนินภายใต้หลักคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล จำกัดสิทธิการเข้าถึง และไม่ทำให้ “ความเปราะบาง” กลายเป็นตราประทับติดตัวประชาชน

Governance ร่วม: เจ้าภาพต้องหมายถึงผู้รับผิดชอบผลลัพธ์

ปัญหาหนึ่งของการบูรณาการคือทุกหน่วยงานเป็น “คณะทำงาน” แต่ไม่มีใครเป็นเจ้าของผลลัพธ์

จึงควรกำหนด Lead Agency – Co-owner – Delivery Network ให้ชัด เช่น วาระอาหารอาจมีสาธารณสุขเป็นเลขานุการเชิงสุขภาวะ แต่ต้องทำงานกับเกษตร การศึกษา พม. ปภ. และ อปท.; วาระท่องเที่ยวอาจมีท่องเที่ยวและกีฬาและวัฒนธรรมเป็นแกนนำ แต่ชุมชนและผู้ประกอบการต้องเป็นหุ้นส่วน; วาระเยาวชนอาจมีศึกษาธิการเป็นแกน แต่ต้องทำงานกับ พม. สกร. อาชีวศึกษา กสศ. ท้องถิ่น และภาคธุรกิจ

Collaborative Governance จึงไม่ใช่ “ประชุมร่วมกัน” แต่หมายถึงการมีเป้าหมายร่วม ข้อมูลร่วม การตัดสินใจร่วม และความรับผิดชอบร่วม (Ansell & Gash, 2008; Emerson et al., 2012). 

Budget Mapping: รู้ก่อนว่ารัฐใช้งบไปกับเรื่องเดียวกันเท่าไร

กรอบข้อเสนอเดิมประมาณ 235 ล้านบาทในช่วง พ.ศ. 2570–2574 ซึ่งแบ่งเบื้องต้นเป็นวาระอาหาร 65 ล้านบาท วาระท่องเที่ยว 65 ล้านบาท และวาระเยาวชน 105 ล้านบาท ควรถือเป็นเพียงกรอบออกแบบ มิใช่วงเงินที่ได้รับอนุมัติ

สิ่งที่ควรทำก่อนของบใหม่คือ Budget Mapping

จังหวัดควรถามว่า ปัจจุบันกระทรวง ส่วนราชการ จังหวัด กลุ่มจังหวัด อปท. กองทุน และภาคีต่าง ๆ ใช้งบกับสามวาระนี้อยู่แล้วกี่บาท ใช้ทำอะไร ที่ไหน ซ้ำกันหรือไม่ และช่องว่างอยู่ตรงไหน

หลักคิดควรเป็น

“รวมงบเดิมให้เห็นผลลัพธ์ร่วม ก่อนเพิ่มงบใหม่”

นี่คือการเปลี่ยนจากงบประมาณแบบหน่วยงานไปสู่ Portfolio of Outcomes

Outcome KPI: เลิกนับเฉพาะกิจกรรม

หาก KPI ยังคงเป็น “จัดอบรม 10 ครั้ง ผู้เข้าร่วม 500 คน เบิกจ่ายร้อยละ 100” ระบบใหม่ก็ไม่ต่างจากเดิม

วาระอาหารควรวัดว่าเด็กมีภาวะโภชนาการดีขึ้นหรือไม่ ครัวเรือนเสี่ยงเข้าถึงอาหารหรือไม่ และเมื่อเกิดวิกฤตประชาชนได้รับอาหารภายในเวลาที่กำหนดหรือไม่

วาระท่องเที่ยวควรวัดว่ารายได้ตกถึงชุมชนเพิ่มขึ้นเท่าใด เกิดงานกี่งาน และทรัพยากรได้รับการดูแลหรือไม่

วาระเยาวชนควรวัดทั้งการกลับเข้าสู่เส้นทางการเรียนรู้และ Retention เช่น หลังได้รับความช่วยเหลือ 6 หรือ 12 เดือน เด็กยังอยู่ในระบบเรียนรู้ ฝึกอาชีพ หรือการทำงานหรือไม่

เป้าหมาย พ.ศ. 2570–2574 ที่เคยเสนอไว้จึงควรใช้เป็น “เป้าตั้งต้นเพื่อหารือ” และปรับหลังได้ Baseline ปีแรก ไม่ควรตรึงตัวเลขก่อนรู้สถานการณ์จริง

6. แผน 6 เดือนแรก: จากแนวคิดสู่การทดลองจริง

หกเดือนแรกไม่ควรเริ่มด้วยการเปิดตัวโครงการขนาดใหญ่ แต่ควรเป็นช่วงสร้าง “ระบบขั้นต่ำที่ใช้งานได้จริง”

เดือนแรกควรจัดตั้งกลไกอำนวยการภายใต้โครงสร้างจังหวัดที่มีอยู่ กำหนดเจ้าภาพของสามวาระ นิยามกลุ่มเป้าหมาย และรวบรวมงบประมาณที่เกี่ยวข้อง เพื่อหลีกเลี่ยงการตั้งคณะกรรมการซ้ำซ้อน

เดือนที่สองควรจัดทำ Baseline และ Data Mapping แยกตามอำเภอและตำบล พร้อมระบุช่องว่างของข้อมูลอย่างตรงไปตรงมา

เดือนที่สามควรเลือกพื้นที่นำร่องจากหลักฐาน โดยพิจารณาพื้นที่ที่มีทั้ง “ความจำเป็นสูง” และ “ความพร้อมในการดำเนินการ” จากนั้นจัดเวทีร่วมกับประชาชน กลุ่มเปราะบาง เยาวชน ชุมชน และผู้ประกอบการ

เดือนที่สี่ควรเริ่ม Quick Wins ขนาดเล็กที่สามารถเรียนรู้ได้เร็ว เช่น ระบบอาหารชุมชนสำหรับโรงเรียนและกลุ่มเสี่ยง เส้นทางท่องเที่ยวชุมชนที่เชื่อมผู้ประกอบการหลายราย และ Case Management เด็กนอกระบบ

เดือนที่ห้าควรเชื่อมแต่ละ Pilot เข้ากับระบบงบประมาณและบริการปกติของรัฐ เพื่อไม่ให้กลายเป็นโครงการทดลองที่สิ้นสุดพร้อมงบ

เดือนที่หกควรมี Six-Month Outcome Review ไม่ใช่พิธีสรุปผลงาน โดยรายงานสามอย่างให้ตรงไปตรงมา คือ อะไรได้ผล อะไรยังไม่ได้ผล และข้อจำกัดเชิงโครงสร้างใดต้องแก้ในระดับจังหวัดหรือส่วนกลาง

แนวทางนี้สอดคล้องกับ OECD ที่เสนอว่าการบริหารเชิงพื้นที่ควรเปิดพื้นที่ให้มีการทดลองเชิงนโยบาย การติดตามผล และการมีส่วนร่วม เพื่อเรียนรู้ว่าวิธีใดเหมาะกับเงื่อนไขของแต่ละพื้นที่ 

7. ข้อกังวลที่ต้องไม่มองข้าม

ประการแรกคือ ความเสี่ยงจากการสร้างระบบใหม่ซ้อนระบบเก่า หาก “สามวาระ หนึ่งระบบ” นำไปสู่การตั้งคณะกรรมการเพิ่ม การทำ Dashboard ใหม่ และการขอรายงานเพิ่ม แต่หน่วยบริการแนวหน้ายังทำงานเหมือนเดิม ก็จะกลายเป็นภาระทางธุรการมากกว่าการปฏิรูป

ประการที่สองคือ คุณภาพและความเข้ากันได้ของข้อมูล ตัวเลข “เด็กหลุดระบบ” จากแหล่งต่าง ๆ อาจต่างกันเพราะนิยาม อายุ ช่วงเวลา และฐานข้อมูลไม่เหมือนกัน การนำตัวเลขมารวมโดยไม่ทำ Data Dictionary จะสร้างความผิดพลาดทางนโยบายได้

ประการที่สามคือ ความเป็นส่วนตัวและการตีตรา ฐานข้อมูลกลุ่มเปราะบางเป็นข้อมูลที่ละเอียดอ่อน การทำแผนที่ระดับรายบุคคลต้องมีหลักจำเป็นและได้สัดส่วน ผู้ปฏิบัติงานควรเห็นเท่าที่จำเป็นต่อการให้บริการ มิใช่เปิดข้อมูลทั้งชีวิตของประชาชนให้ทุกหน่วยงาน

ประการที่สี่คือ การวัดสิ่งที่นับง่ายแทนสิ่งที่สำคัญ จำนวนผู้เข้าอบรม นักท่องเที่ยว ผู้เข้าร่วมกิจกรรม หรือจำนวนเด็กที่ “กลับเข้าสู่ระบบ” อาจทำให้ผลงานดูดี แต่ยังไม่บอกความยั่งยืนของผลลัพธ์

ประการที่ห้าคือ การมีส่วนร่วมเชิงพิธีกรรม หากเชิญประชาชนหรือเยาวชนเข้าประชุมเมื่อโครงการและงบประมาณถูกกำหนดเรียบร้อยแล้ว การมีส่วนร่วมนั้นย่อมไม่ใช่การร่วมออกแบบนโยบายอย่างแท้จริง

และประการสุดท้ายคือ ความต่อเนื่องทางสถาบัน วาระ พ.ศ. 2570–2574 ต้องไม่ขึ้นอยู่กับตัวบุคคลเพียงคนเดียว แต่ต้องถูกฝังอยู่ในแผนจังหวัด ระบบงบประมาณ ข้อตกลงหน่วยงาน และระบบติดตามผล เพื่อให้ดำเนินต่อได้แม้มีการเปลี่ยนผู้บริหาร

8. ข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะ

8.1 จัดทำ “Narathiwat Vulnerable Well-being Compact”

จังหวัดควรมีข้อตกลงร่วมที่กำหนดว่า 3 วาระนี้เป็น วาระร่วมของจังหวัด ไม่ใช่ของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง โดยระบุ Outcome เจ้าภาพ ข้อมูลที่จะใช้ และวิธีติดตามอย่างชัดเจน

8.2 ใช้ “One Province–One Baseline”

ควรจัดทำ Baseline กลางปี 2570 และใช้เป็นฐานกำหนด KPI จนถึงปี 2574 เพื่อลดปัญหาหน่วยงานรายงานตัวเลขจากคนละฐานและคนละช่วงเวลา

8.3 ทำ Budget Mapping ก่อนตั้งงบ Flagship

กรอบ 235 ล้านบาทควรใช้เป็นสมมติฐานตั้งต้น หลังจากเห็นงบเดิมทั้งหมดแล้วจึงพิจารณาว่าจังหวัดต้องเติมเงินใหม่เท่าใดและลงตรงจุดใดจึงจะเกิดผลสูงสุด

8.4 สร้าง “Case Management + System Management” ควบคู่กัน

ประชาชนที่มีความซับซ้อนต้องมีคนรับผิดชอบรายกรณี ขณะเดียวกันจังหวัดต้องใช้ข้อมูลจากหลายกรณีเพื่อค้นหาว่า “ระบบติดตรงไหน” แล้วแก้เชิงโครงสร้าง มิใช่แก้ทีละคนตลอดไป

8.5 กำหนด KPI สองระดับ

ระดับแรกคือ Population Outcome เช่น ภาวะโภชนาการ รายได้ชุมชน หรือการคงอยู่ในเส้นทางการศึกษา

ระดับที่สองคือ System Performance เช่น ระยะเวลาเข้าถึงบริการ สัดส่วนเคสที่มีเจ้าภาพ การเชื่อมข้อมูล และอัตราการแก้ไขเคสแบบบูรณาการ

8.6 เปิด “Public Dashboard” แต่ไม่เปิดข้อมูลส่วนบุคคล

ประชาชนควรเห็นว่าจังหวัดตั้งเป้าอะไร ใช้งบเท่าไร และผลลัพธ์เปลี่ยนแปลงหรือไม่ แต่ข้อมูลรายบุคคลต้องได้รับการคุ้มครอง

Dashboard ที่ดีควรตอบให้ได้ว่า

ใครกำลังถูกทิ้งไว้ข้างหลัง — อยู่ที่ไหน — ระบบกำลังทำอะไร — ใช้งบเท่าไร — และชีวิตดีขึ้นหรือยัง

8.7 ให้ประชาชนและเยาวชนมีอำนาจร่วมในการประเมิน

ไม่ควรให้หน่วยงานเจ้าของโครงการเป็นผู้ประเมินตนเองเพียงฝ่ายเดียว จังหวัดสามารถตั้ง Community Review หรือ Youth Review เป็นส่วนหนึ่งของการประเมินรายปี เพื่อให้คำว่า “สุขภาวะ” สะท้อนประสบการณ์จริงของประชาชน

“สามวาระ หนึ่งระบบ” มิใช่ข้อเสนอให้จังหวัดนราธิวาสมีอีกสามโครงการ แต่เป็นข้อเสนอให้ เปลี่ยนวิธีคิดของการบริหารจังหวัด

ความมั่นคงทางอาหารไม่ใช่หน้าที่ของเกษตรหรือสาธารณสุขเพียงฝ่ายเดียว เพราะเชื่อมกับรายได้ โรงเรียน ภัยพิบัติ และเศรษฐกิจครัวเรือน

การท่องเที่ยวไม่ใช่เพียงหน้าที่เพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยว เพราะคำถามสุดท้ายคือรายได้กระจายถึงประชาชนและช่วยรักษาทุนวัฒนธรรม–ธรรมชาติหรือไม่

เด็กและเยาวชนไม่ใช่เพียงโจทย์ของโรงเรียน เพราะการหลุดจากระบบสัมพันธ์กับครอบครัว รายได้ รูปแบบการเรียน ทักษะ อาชีพ และโอกาสทางสังคม

จึงอาจสรุปแก่นของการปฏิรูประบบบริหารครั้งนี้ได้ว่า

จาก “หน่วยงานมีโครงการอะไร” → เป็น “ประชาชนมีปัญหาอะไร”

จาก “ใช้เงินไปเท่าไร” → เป็น “ชีวิตดีขึ้นเท่าไร”

จาก “ใครเป็นเจ้าของงบ” → เป็น “ใครรับผิดชอบผลลัพธ์”

และจาก

“สามวาระ” → สู่ “หนึ่งระบบจังหวัด”

หากนราธิวาสสามารถเชื่อมข้อมูล กลไก งบประมาณ และความรับผิดชอบของหลายภาคส่วนเข้าด้วยกันได้ ความสำเร็จที่สำคัญที่สุดอาจไม่ใช่การมีโครงการ Flagship เพิ่มขึ้น หากคือการสร้างระบบบริหารจังหวัดที่สามารถมองเห็นประชาชนก่อนที่จะตกหล่น เข้าไปช่วยเหลือได้ก่อนปัญหารุนแรง และเรียนรู้จากข้อมูลเพื่อแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างอย่างต่อเนื่อง

นี่คือความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ร่วมสมัยที่ไม่เพียงต้องการ “ราชการที่ทำงาน” แต่ต้องการ “ระบบการบริหารที่ทำให้ชีวิตประชาชนดีขึ้น”

🔍 แหล่งข้อมูลอ้างอิง

แผนพัฒนาจังหวัดนราธิวาส พ.ศ. 2566–2570 ฉบับทบทวนประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 ซึ่งระบุทั้งความมั่นคงทางอาหาร การท่องเที่ยวบนฐานอัตลักษณ์ และโจทย์คุณภาพชีวิตของจังหวัด 

สำนักตรวจราชการและติดตามประเมินผล กระทรวงศึกษาธิการ ปี 2569: นราธิวาสมีฐานเด็กและเยาวชนหลุดระบบ 13,574 คน ได้รับโอกาสทางการศึกษาแล้ว 1,612 คน หรือร้อยละ 11.88 

สำนักงานการท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัดนราธิวาส: ปี 2568 มีนักท่องเที่ยว 1,275,008 คน รายได้ 4,909.53 ล้านบาท พร้อมรายละเอียดโครงการด้านการท่องเที่ยว พ.ศ. 2569–2570 

กสศ. และ Thailand Zero Dropout ซึ่งสะท้อนความจำเป็นของระบบติดตามรายบุคคล การศึกษาที่ยืดหยุ่น และการเชื่อมฐานข้อมูลหลายหน่วยงาน 

วรรณกรรมด้าน Whole-of-Government, Collaborative Governance และ Place-Based Policy ซึ่งใช้เป็นกรอบรัฐประศาสนศาสตร์สำหรับข้อเสนอ “สามวาระ หนึ่งระบบ” 

📚 บรรณานุกรม

Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571. doi:10.1093/jopart/mum032.

Christensen, T., & Lægreid, P. (2007). The whole-of-government approach to public sector reform. Public Administration Review, 67(6), 1059–1066. doi:10.1111/j.1540-6210.2007.00797.x.

Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2012). An integrative framework for collaborative governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1), 1–29. doi:10.1093/jopart/mur011.

Organisation for Economic Co-operation and Development. (2025). Place-based policies for the future. OECD Publishing. doi:10.1787/e5ff6716-en.

กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา. (2569). เมื่อ “เงิน” ไม่ใช่คำตอบเดียว: บทเรียนในการส่งเสริมการเรียนรู้แก่เด็กและเยาวชนนอกระบบการศึกษา. สถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา.

กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา. (2569). พม.–กสศ. ใช้ระบบ พม. Smart ยกระดับการค้นหาและติดตามเด็กเปราะบาง หนุน Thailand Zero Dropout.

กระทรวงศึกษาธิการ, สำนักตรวจราชการและติดตามประเมินผล. (2569). ผลการดำเนินงานตามตัวชี้วัดเด็กและเยาวชนที่หลุดออกจากระบบการศึกษา จังหวัดนราธิวาส.

สำนักงานการท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัดนราธิวาส. (2568). รายงานสถานการณ์การท่องเที่ยวจังหวัดนราธิวาสและแผนงานด้านการท่องเที่ยวและกีฬา พ.ศ. 2569–2570.

สำนักงานจังหวัดนราธิวาส. (2569). แผนพัฒนาจังหวัดนราธิวาส พ.ศ. 2566–2570 ฉบับทบทวน ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570.

สำนักงานสถิติแห่งชาติ. (2569). รายงานสถิติจังหวัด พ.ศ. 2568: สถิติการท่องเที่ยวและกีฬา. สำนักงานสถิติแห่งชาติ.

⸻—————

Cr. https://www.facebook.com/share/16E4MsuBWff/