Three Agendas, One System: Food, Tourism, and Youth in Designing Well-Being Governance for Narathiwat Province
บทนำ
เมื่อกล่าวถึง “สุขภาวะของกลุ่มเปราะบาง” ในจังหวัดนราธิวาส สิ่งที่ควรระมัดระวังคือการไม่ทำให้คำว่า “เปราะบาง” กลายเป็นป้ายกำกับประชาชนบางกลุ่มอย่างถาวร เพราะความเปราะบางมิได้เกิดจากคุณลักษณะส่วนบุคคลเพียงอย่างเดียว หากเกิดจากความสัมพันธ์ระหว่างรายได้ สุขภาพ การศึกษา ครอบครัว ภัยพิบัติ โอกาสทางเศรษฐกิจ การเข้าถึงบริการของรัฐ ตลอดจนความสามารถของระบบราชการในการเชื่อมโยงความช่วยเหลือให้ถึงประชาชนอย่างต่อเนื่อง
คำถามสำคัญจึงไม่ควรหยุดอยู่ที่ว่า “จังหวัดมีโครงการช่วยกลุ่มเปราะบางกี่โครงการ” แต่ควรถามต่อว่า ประชาชนที่มีความเสี่ยงถูกค้นพบหรือไม่ อยู่ที่ไหน ต้องการความช่วยเหลืออะไร หน่วยงานใดรับผิดชอบ และเมื่อรัฐใช้งบประมาณไปแล้วชีวิตของประชาชนดีขึ้นจริงหรือไม่
คำถามดังกล่าวนำไปสู่ข้อเสนอ “สามวาระ หนึ่งระบบ” ซึ่งนำความมั่นคงทางอาหาร การท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์และวัฒนธรรม และเด็กและเยาวชน มาพิจารณาในฐานะวาระเชิงพื้นที่ที่สัมพันธ์กัน ไม่ใช่ภารกิจของสามหน่วยงานที่ต่างคนต่างดำเนินงาน แนวคิดสำคัญมิใช่การตั้ง “อีกสามโครงการ” แต่คือการเปลี่ยนจาก Project-Based Administration ซึ่งมักเริ่มต้นจากโครงการ งบประมาณ และภารกิจของหน่วยงาน ไปสู่ Outcome-Based and Place-Based Governance ที่เริ่มต้นจากคน พื้นที่ ปัญหา และผลลัพธ์ที่ประชาชนควรได้รับ
แนวคิดนี้สอดคล้องกับทิศทางแผนพัฒนาจังหวัดนราธิวาส พ.ศ. 2566–2570 ฉบับทบทวนประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 ซึ่งไม่ได้มองการพัฒนาเพียงมิติใดมิติหนึ่ง แต่เชื่อมเศรษฐกิจ เกษตร การท่องเที่ยว คุณภาพชีวิต และความมั่นคงทางสังคมเข้าด้วยกัน แผนฉบับดังกล่าวยังกล่าวถึง SDG 2 โดยตรง โดยยอมรับว่านราธิวาสยังมีปัญหาทุพโภชนาการในเด็กปฐมวัยและหญิงตั้งครรภ์ และเสนอทั้งระบบอาหารท้องถิ่น การเกษตรยั่งยืน แหล่งน้ำ โภชนาการ และการเพิ่มมูลค่าผลผลิตเป็นแนวทางดำเนินงาน
บทความนี้จึงเสนอว่า การยกระดับสุขภาวะของคนในจังหวัดนราธิวาสควรเปลี่ยนจากการบริหาร “สามเรื่อง” ไปสู่การสร้าง “หนึ่งระบบ” ที่สามารถเชื่อม ข้อมูล–คน–งบประมาณ–หน่วยงาน–พื้นที่–การมีส่วนร่วม–ความรับผิดชอบ และผลลัพธ์ เข้าด้วยกัน
คำสำคัญ
นราธิวาส, กลุ่มเปราะบาง, สุขภาวะ, ความมั่นคงทางอาหาร, การท่องเที่ยวโดยชุมชน, เด็กและเยาวชน, การบริหารเชิงพื้นที่, การบริหารภาครัฐแบบบูรณาการ, Collaborative Governance, Outcome-Based Management
⸻
1. จาก “โครงการของหน่วยงาน” สู่ “วาระของจังหวัด”
หนึ่งในปัญหาคลาสสิกของการบริหารภาครัฐคือ fragmentation หรือการแยกส่วนตามโครงสร้างกระทรวง กรม และภารกิจ หน่วยงานหนึ่งรับผิดชอบสุขภาพ อีกหน่วยงานดูแลการศึกษา อีกหน่วยส่งเสริมอาชีพ ขณะที่ท้องถิ่นดูแลบริการสาธารณะ และเมื่อเกิดภัยพิบัติก็มีหน่วยงานอีกชุดหนึ่งเข้ามาดำเนินการ ผลคือประชาชนหนึ่งครัวเรือนอาจมีปัญหาหลายมิติแต่ต้องสัมพันธ์กับรัฐหลายระบบ ซึ่งแต่ละระบบอาจใช้ฐานข้อมูล นิยามกลุ่มเป้าหมาย รอบงบประมาณ และตัวชี้วัดแตกต่างกัน
Christensen และ Lægreid (2007) อธิบายแนวคิด Whole-of-Government ว่าเกิดขึ้นส่วนหนึ่งเพื่อแก้ปัญหาการแตกเป็นส่วนย่อยของภาครัฐ และทำให้หน่วยงานสามารถกลับมาทำงานเชื่อมโยงกันในประเด็นที่ซับซ้อนและไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยองค์กรเดียว
ในทำนองเดียวกัน แนวคิด Collaborative Governance ของ Ansell และ Gash (2008) ชี้ให้เห็นว่า การแก้ปัญหาสาธารณะจำนวนมากต้องอาศัยรัฐ ภาคเอกชน ประชาสังคม และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมาร่วมตัดสินใจและสร้างความเข้าใจร่วมกัน โดยปัจจัยสำคัญมิใช่เพียงการตั้งคณะกรรมการ แต่รวมถึงความไว้วางใจ ภาวะผู้นำ การออกแบบกติกา และ “ผลสำเร็จเล็ก ๆ” ที่สร้างความเชื่อมั่นต่อกระบวนการร่วมมือ
สำหรับนราธิวาส แนวคิดนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะอาหาร สุขภาพ การศึกษา อาชีพ การท่องเที่ยว วัฒนธรรม และภัยพิบัติไม่ได้เกิดขึ้นแยกจากกันในชีวิตจริงของประชาชน การจัดการจึงควรใช้ “พื้นที่” และ “ประชาชน” เป็นหน่วยตั้ง มากกว่าใช้ “กรม” หรือ “งบประมาณของหน่วยงาน” เป็นหน่วยตั้ง
OECD (2025) เรียกแนวทางนี้ว่า Place-Based Policy ซึ่งให้ความสำคัญกับลักษณะเฉพาะของพื้นที่ การประสานงานข้ามสาขาและหลายระดับของรัฐบาล ตลอดจนการดึงภาคเอกชนและประชาสังคมเข้าร่วม โดยเน้นว่าการประสานงานที่ดีไม่ควรสร้างชั้นการบริหารเพิ่มขึ้นโดยไม่จำเป็น แต่ควรสร้างกระบวนการที่ทำให้ผู้เกี่ยวข้องทำงานร่วมกันและรับผิดชอบได้จริง
“สามวาระ หนึ่งระบบ” จึงเป็นแนวทางเดียวกัน กล่าวคือ ไม่จำเป็นต้องสร้างระบบราชการใหม่สามชุด แต่ต้องทำให้ภารกิจเดิมที่กระจัดกระจาย เห็นคนคนเดียวกัน เห็นพื้นที่เดียวกัน และมุ่งสู่ผลลัพธ์เดียวกัน
⸻
2. วาระที่หนึ่ง: ความมั่นคงทางอาหารต้องมากกว่า “มีอาหารกิน”
ความมั่นคงทางอาหารในจังหวัดนราธิวาสไม่ควรถูกตีความเพียงว่าจังหวัดสามารถผลิตอาหารได้มากเพียงใด เพราะจังหวัดที่มีฐานการเกษตรเข้มแข็งก็ยังสามารถมีเด็กขาดสารอาหาร ครัวเรือนรายได้น้อยเข้าไม่ถึงอาหารคุณภาพ หรือประชาชนได้รับผลกระทบเมื่อระบบขนส่งและตลาดถูกรบกวนจากภัยพิบัติได้
แผนพัฒนาจังหวัดฉบับทบทวนปี 2570 ระบุอย่างชัดเจนว่านราธิวาสยังมีโจทย์ด้านภาวะทุพโภชนาการของเด็กปฐมวัยและหญิงตั้งครรภ์ ควบคู่กับปัญหาผลิตภาพทางการเกษตร และเสนอให้พัฒนาระบบอาหารท้องถิ่นที่มั่นคงและปลอดภัย ส่งเสริมเกษตรยั่งยืน พัฒนาแหล่งน้ำ ถ่ายทอดความรู้ด้านโภชนาการ และเพิ่มมูลค่าผลผลิต
สิ่งที่น่าสนใจคือ ปัญหาเดียวกันมีเจ้าภาพจำนวนมาก หากเด็กคนหนึ่งมีภาวะโภชนาการไม่เหมาะสม สาธารณสุขอาจเห็นข้อมูลทางสุขภาพ โรงเรียนเห็นพฤติกรรมการรับประทานอาหาร ครอบครัวอาจอยู่ในฐานข้อมูลความยากจน พัฒนาชุมชนอาจสนับสนุนอาชีพ เกษตรจังหวัดอาจสนับสนุนการผลิตอาหาร ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสนับสนุนศูนย์เด็กเล็กและกองทุนสุขภาพ
แต่หากข้อมูลเหล่านั้นไม่เชื่อมกัน ก็อาจเกิดสภาพ “ทุกหน่วยงานทำงาน แต่ไม่มีใครเห็นทั้งชีวิตของประชาชน”
ดังนั้นวาระ Nara Food Security & Nutrition ควรเปลี่ยนกรอบจากการจัดกิจกรรมด้านอาหารเป็นครั้ง ๆ ไปสู่ “ระบบความมั่นคงอาหารระดับพื้นที่” ซึ่งครอบคลุมการผลิต การเข้าถึง การบริโภค คุณภาพทางโภชนาการ ความปลอดภัยอาหาร และความสามารถในการรับมือภาวะฉุกเฉิน
จุดเริ่มต้นไม่ควรรีบกำหนดตัวเลขเป้าหมายโดยใช้ข้อมูลจากคนละปีหรือคนละฐาน แต่ควรสร้าง Food & Nutrition Baseline ระดับจังหวัด–อำเภอ–ตำบล ทำให้ทราบว่าเด็กที่มีปัญหาโภชนาการอยู่ที่ใด ครัวเรือนใดประสบความไม่มั่นคงทางอาหาร ใครได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมซ้ำซาก และพื้นที่ใดสามารถเป็นฐานผลิตอาหารของชุมชน
นอกจากนี้ ทุนทางวัฒนธรรมของพื้นที่สามารถนำมาเชื่อมกับแนวคิดอาหาร Halal–Tayyiban คือไม่เพียงฮาลาลในความหมายของข้อกำหนดทางศาสนา แต่ให้ความสำคัญกับความดี ความสะอาด ความปลอดภัยและคุณค่าของอาหารด้วย เมื่อเชื่อมกับอาหารมลายูท้องถิ่น โรงเรียน ศูนย์เด็กเล็ก โรงพยาบาล ตลาด และเกษตรกร จึงสามารถเปลี่ยนจาก “นโยบายโภชนาการ” ไปสู่ “เศรษฐกิจอาหารท้องถิ่น” ได้
กล่าวอีกนัยหนึ่ง เงินหนึ่งบาทที่รัฐใช้ในวาระอาหารอาจก่อผลพร้อมกันสามด้าน คือ สุขภาพประชาชน รายได้เกษตรกร และความยืดหยุ่นของชุมชนต่อภัยพิบัติ
⸻
3. วาระที่สอง: การท่องเที่ยวต้องเปลี่ยนจาก “คนมาเท่าไร” เป็น “ใครได้ประโยชน์”
การท่องเที่ยวเป็นอีกกรณีที่สะท้อนข้อจำกัดของการวัดผลแบบเดิม หากจังหวัดวัดความสำเร็จด้วยจำนวนงานเทศกาล จำนวนผู้ร่วมกิจกรรม หรือจำนวนผู้เยี่ยมเยือนเพียงอย่างเดียว ตัวเลขเหล่านั้นอาจเพิ่มขึ้น แต่ยังตอบไม่ได้ว่าเศรษฐกิจชุมชนดีขึ้นเพียงใด
ข้อมูลสำนักงานสถิติแห่งชาติที่อ้างข้อมูลกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ระบุว่าในปี 2567 นราธิวาสมีผู้เยี่ยมเยือนทั้งหมด 1,200,817 คน และมีรายรับจากผู้เยี่ยมเยือน 4,812.32 ล้านบาท ต่อมาเอกสารของสำนักงานการท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัดนราธิวาสรายงานสถิติปี 2568 ว่ามีนักท่องเที่ยว 1,275,008 คน และรายได้ 4,909.53 ล้านบาท
ข้อมูลดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าโจทย์ไม่ควรถูกวางว่า “นราธิวาสไม่มีการท่องเที่ยว” หรือ “ไม่มีการประชาสัมพันธ์” เพราะในความเป็นจริงจังหวัดมีกิจกรรมจำนวนมาก และในปี 2569–2570 ยังมีโครงการเชื่อมกับเทศกาล วัฒนธรรมสองแผ่นดิน ตลาดน้ำ งานวิ่ง ตลอดจนกิจกรรมพัฒนาบุคลากรชุมชนท่องเที่ยวอยู่แล้ว
แผนจังหวัดยังมีการพัฒนานักเล่าเรื่องท้องถิ่นหรือ Story Teller เพื่อรองรับการท่องเที่ยวเชิงสร้างสรรค์และวัฒนธรรม ซึ่งสะท้อนว่ารัฐมีฐานนโยบายด้านนี้อยู่แล้ว และในแผนปี 2570 ประเด็นการท่องเที่ยวถูกวางอยู่บนฐานอัตลักษณ์พหุวัฒนธรรม รวมทั้งการสร้างมูลค่าจากวัฒนธรรม ภูมิปัญญา อาหาร และการท่องเที่ยวโดยชุมชน
คำถามเชิงรัฐประศาสนศาสตร์จึงควรเปลี่ยนจาก
“จัดงานอะไรอีกดี?”
ไปเป็น
“มูลค่าจากการท่องเที่ยวกระจายไปถึงใคร?”
เพราะรายได้การท่องเที่ยว 4,909.53 ล้านบาทมิได้หมายความโดยอัตโนมัติว่าครัวเรือนเปราะบาง ผู้ประกอบการรายเล็ก กลุ่มสตรี ช่างฝีมือ เยาวชน หรือชุมชนรอบแหล่งท่องเที่ยวได้รับประโยชน์ในสัดส่วนที่เหมาะสม
ดังนั้น Nara Living Heritage & Community Tourism ควรสร้าง Baseline ใหม่เพิ่มจากสถิตินักท่องเที่ยว ได้แก่ รายได้สุทธิที่ตกอยู่ในชุมชน จำนวนการจ้างงานในท้องถิ่น สัดส่วนสินค้าและอาหารที่จัดซื้อจากผู้ประกอบการในพื้นที่ จำนวนเยาวชนที่เกิดอาชีพจากการท่องเที่ยว และจำนวนแหล่งทรัพยากรที่มีระบบดูแลรักษาหรือคืนรายได้สู่การอนุรักษ์
นั่นทำให้สายโซ่ของนโยบายเปลี่ยนจาก
ประชาสัมพันธ์ → นักท่องเที่ยว
เป็น
ทุนธรรมชาติ/วัฒนธรรม → ประสบการณ์ → นักท่องเที่ยว → การใช้จ่าย → รายได้ชุมชน → งาน → การอนุรักษ์ → คุณภาพชีวิต
การท่องเที่ยวจึงกลายเป็นนโยบายสุขภาวะและลดความเปราะบางทางเศรษฐกิจได้ ไม่ใช่เพียงนโยบายเพิ่มจำนวนผู้เดินทาง
⸻
4. วาระที่สาม: เด็กและเยาวชน จาก “พากลับโรงเรียน” สู่ “หลักประกันเส้นทางชีวิต”
ในสามวาระนี้ ปัญหาเด็กและเยาวชนมีตัวเลขสถานการณ์ที่เห็นได้ชัดที่สุด ข้อมูลระบบตรวจราชการและติดตามประเมินผล กระทรวงศึกษาธิการ ปี 2569 ระบุว่า จังหวัดนราธิวาสมีเด็กและเยาวชนในฐานข้อมูลผู้หลุดจากระบบการศึกษา 13,574 คน และมีผู้ได้รับโอกาสทางการศึกษาแล้ว 1,612 คน หรือร้อยละ 11.88 ขณะที่ระบบกำหนดค่าเป้าหมายไว้ที่ร้อยละ 70
ตัวเลขดังกล่าวต้องตีความอย่างระมัดระวัง ไม่ควรเรียกว่า “อัตรา dropout ของนราธิวาส” เพราะเป็นจำนวนบุคคลในฐานติดตามตามนิยามของระบบ ไม่ใช่อัตราการออกจากโรงเรียนในปีใดปีหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม ตัวเลขนี้เพียงพอที่จะชี้ให้เห็นความสำคัญของการสร้างระบบติดตามรายบุคคล
ในระดับประเทศ กสศ. ชี้ให้เห็นเช่นกันว่าเด็กนอกระบบมิใช่ประชากรคงที่ แต่มีการเข้า–ออกจากระบบอยู่ตลอดเวลา และปัญหามีหลายมิติ ตั้งแต่ความยากจน เงื่อนไขครอบครัว ไปจนถึงความไม่เหมาะสมของรูปแบบการเรียนรู้ ข้อมูลล่าสุดที่เผยแพร่ในเดือนกันยายน 2569 ยังชี้ว่า แม้จำนวนเด็กและเยาวชนที่ไม่มีข้อมูลในระบบการศึกษาของประเทศจะลดลงจาก 890,463 คนในปี 2567 เหลือ 603,095 คนในปี 2568 แต่เยาวชนช่วงอายุ 15–18 ปียังเป็นกลุ่มที่กลับเข้าสู่ระบบได้ยาก และมาตรการทางการเงินเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ
สำหรับนราธิวาส จึงควรออกแบบนโยบายในลักษณะ Nara Youth Guarantee มากกว่า Zero Dropout ในความหมายแคบ โดยหลักคิดคือ
“เด็กและเยาวชนทุกคนต้องมีอย่างน้อยหนึ่งเส้นทางที่ไปต่อได้ — เรียนในระบบ เรียนยืดหยุ่น ฝึกอาชีพ หรือเข้าสู่การทำงานที่เหมาะสม”
สิ่งสำคัญคือการทำ One Child–One Case เด็กแต่ละคนมีเงื่อนไขชีวิตไม่เหมือนกัน บางคนต้องการทุน บางคนต้องดูแลบุคคลในครอบครัว บางคนต้องการหลักสูตรยืดหยุ่น บางคนเหมาะกับสายอาชีพ และบางคนต้องการการดูแลหลายหน่วยงานพร้อมกัน
บทเรียนระดับประเทศจากการเชื่อมฐาน พม. Smart กับ Thailand Zero Dropout แสดงว่าการนำฐานข้อมูลสังคมกับฐานข้อมูลการศึกษามาเชื่อมกันสามารถค้นพบเด็กที่ต้องการความช่วยเหลือ และนำไปสู่การจัดทำ Care Plan รายบุคคลได้ สิ่งนี้สะท้อนโดยตรงว่า การบูรณาการข้อมูลมิใช่เรื่องเทคนิคเท่านั้น แต่เป็นเครื่องมือด้านความเสมอภาค
พร้อมกันนั้น “การมีส่วนร่วมของเยาวชน” ไม่ควรถูกลดรูปเป็นจำนวนเยาวชนที่เข้าร่วมกิจกรรม หากควรวัดว่าเสียงของเยาวชนสามารถเข้าสู่การออกแบบแผน งบประมาณ พื้นที่สร้างสรรค์ และบริการสาธารณะได้จริงเพียงใด
ดังนั้นรัฐควรเปลี่ยนสถานะเด็กจาก ผู้รับนโยบาย ไปสู่ ผู้ร่วมออกแบบนโยบาย
⸻
5. “หนึ่งระบบ” ต้องมีองค์ประกอบอะไร
หัวใจของข้อเสนอนี้มิใช่ตัววาระทั้งสาม แต่คือคำว่า “หนึ่งระบบ”
หากอาหารยังมีฐานข้อมูลหนึ่ง การศึกษามีอีกฐานหนึ่ง พม. มีอีกฐานหนึ่ง ท้องถิ่นมีอีกชุดหนึ่ง และหน่วยงานท่องเที่ยวมีอีกชุดหนึ่ง จังหวัดก็จะยังเห็นเพียง “ชิ้นส่วนของปัญหา”
ระบบใหม่จึงต้องมีอย่างน้อยสี่แกน ได้แก่ Baseline ร่วม, Governance ร่วม, Budget Mapping และ Outcome KPI
Baseline ร่วม: รู้ก่อนว่าใครต้องการอะไร
ควรสร้างข้อมูลพื้นฐานสามชุดในช่วงเริ่มต้น ได้แก่ Food & Nutrition Vulnerability Map, Community Tourism & Income Map และ Children & Youth Opportunity Map
แต่คำว่า “Map” ไม่ควรหมายถึงเพียงแผนที่สวยงาม หากต้องนำไปตอบคำถามเชิงบริหารได้ว่า พื้นที่ไหนมีความเสี่ยงสูง กลุ่มใดตกหล่น หน่วยงานใดกำลังช่วยเหลืออยู่ และจุดใดไม่มีใครรับผิดชอบ
การเชื่อมข้อมูลต้องดำเนินภายใต้หลักคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล จำกัดสิทธิการเข้าถึง และไม่ทำให้ “ความเปราะบาง” กลายเป็นตราประทับติดตัวประชาชน
Governance ร่วม: เจ้าภาพต้องหมายถึงผู้รับผิดชอบผลลัพธ์
ปัญหาหนึ่งของการบูรณาการคือทุกหน่วยงานเป็น “คณะทำงาน” แต่ไม่มีใครเป็นเจ้าของผลลัพธ์
จึงควรกำหนด Lead Agency – Co-owner – Delivery Network ให้ชัด เช่น วาระอาหารอาจมีสาธารณสุขเป็นเลขานุการเชิงสุขภาวะ แต่ต้องทำงานกับเกษตร การศึกษา พม. ปภ. และ อปท.; วาระท่องเที่ยวอาจมีท่องเที่ยวและกีฬาและวัฒนธรรมเป็นแกนนำ แต่ชุมชนและผู้ประกอบการต้องเป็นหุ้นส่วน; วาระเยาวชนอาจมีศึกษาธิการเป็นแกน แต่ต้องทำงานกับ พม. สกร. อาชีวศึกษา กสศ. ท้องถิ่น และภาคธุรกิจ
Collaborative Governance จึงไม่ใช่ “ประชุมร่วมกัน” แต่หมายถึงการมีเป้าหมายร่วม ข้อมูลร่วม การตัดสินใจร่วม และความรับผิดชอบร่วม (Ansell & Gash, 2008; Emerson et al., 2012).
Budget Mapping: รู้ก่อนว่ารัฐใช้งบไปกับเรื่องเดียวกันเท่าไร
กรอบข้อเสนอเดิมประมาณ 235 ล้านบาทในช่วง พ.ศ. 2570–2574 ซึ่งแบ่งเบื้องต้นเป็นวาระอาหาร 65 ล้านบาท วาระท่องเที่ยว 65 ล้านบาท และวาระเยาวชน 105 ล้านบาท ควรถือเป็นเพียงกรอบออกแบบ มิใช่วงเงินที่ได้รับอนุมัติ
สิ่งที่ควรทำก่อนของบใหม่คือ Budget Mapping
จังหวัดควรถามว่า ปัจจุบันกระทรวง ส่วนราชการ จังหวัด กลุ่มจังหวัด อปท. กองทุน และภาคีต่าง ๆ ใช้งบกับสามวาระนี้อยู่แล้วกี่บาท ใช้ทำอะไร ที่ไหน ซ้ำกันหรือไม่ และช่องว่างอยู่ตรงไหน
หลักคิดควรเป็น
“รวมงบเดิมให้เห็นผลลัพธ์ร่วม ก่อนเพิ่มงบใหม่”
นี่คือการเปลี่ยนจากงบประมาณแบบหน่วยงานไปสู่ Portfolio of Outcomes
Outcome KPI: เลิกนับเฉพาะกิจกรรม
หาก KPI ยังคงเป็น “จัดอบรม 10 ครั้ง ผู้เข้าร่วม 500 คน เบิกจ่ายร้อยละ 100” ระบบใหม่ก็ไม่ต่างจากเดิม
วาระอาหารควรวัดว่าเด็กมีภาวะโภชนาการดีขึ้นหรือไม่ ครัวเรือนเสี่ยงเข้าถึงอาหารหรือไม่ และเมื่อเกิดวิกฤตประชาชนได้รับอาหารภายในเวลาที่กำหนดหรือไม่
วาระท่องเที่ยวควรวัดว่ารายได้ตกถึงชุมชนเพิ่มขึ้นเท่าใด เกิดงานกี่งาน และทรัพยากรได้รับการดูแลหรือไม่
วาระเยาวชนควรวัดทั้งการกลับเข้าสู่เส้นทางการเรียนรู้และ Retention เช่น หลังได้รับความช่วยเหลือ 6 หรือ 12 เดือน เด็กยังอยู่ในระบบเรียนรู้ ฝึกอาชีพ หรือการทำงานหรือไม่
เป้าหมาย พ.ศ. 2570–2574 ที่เคยเสนอไว้จึงควรใช้เป็น “เป้าตั้งต้นเพื่อหารือ” และปรับหลังได้ Baseline ปีแรก ไม่ควรตรึงตัวเลขก่อนรู้สถานการณ์จริง
⸻
6. แผน 6 เดือนแรก: จากแนวคิดสู่การทดลองจริง
หกเดือนแรกไม่ควรเริ่มด้วยการเปิดตัวโครงการขนาดใหญ่ แต่ควรเป็นช่วงสร้าง “ระบบขั้นต่ำที่ใช้งานได้จริง”
เดือนแรกควรจัดตั้งกลไกอำนวยการภายใต้โครงสร้างจังหวัดที่มีอยู่ กำหนดเจ้าภาพของสามวาระ นิยามกลุ่มเป้าหมาย และรวบรวมงบประมาณที่เกี่ยวข้อง เพื่อหลีกเลี่ยงการตั้งคณะกรรมการซ้ำซ้อน
เดือนที่สองควรจัดทำ Baseline และ Data Mapping แยกตามอำเภอและตำบล พร้อมระบุช่องว่างของข้อมูลอย่างตรงไปตรงมา
เดือนที่สามควรเลือกพื้นที่นำร่องจากหลักฐาน โดยพิจารณาพื้นที่ที่มีทั้ง “ความจำเป็นสูง” และ “ความพร้อมในการดำเนินการ” จากนั้นจัดเวทีร่วมกับประชาชน กลุ่มเปราะบาง เยาวชน ชุมชน และผู้ประกอบการ
เดือนที่สี่ควรเริ่ม Quick Wins ขนาดเล็กที่สามารถเรียนรู้ได้เร็ว เช่น ระบบอาหารชุมชนสำหรับโรงเรียนและกลุ่มเสี่ยง เส้นทางท่องเที่ยวชุมชนที่เชื่อมผู้ประกอบการหลายราย และ Case Management เด็กนอกระบบ
เดือนที่ห้าควรเชื่อมแต่ละ Pilot เข้ากับระบบงบประมาณและบริการปกติของรัฐ เพื่อไม่ให้กลายเป็นโครงการทดลองที่สิ้นสุดพร้อมงบ
เดือนที่หกควรมี Six-Month Outcome Review ไม่ใช่พิธีสรุปผลงาน โดยรายงานสามอย่างให้ตรงไปตรงมา คือ อะไรได้ผล อะไรยังไม่ได้ผล และข้อจำกัดเชิงโครงสร้างใดต้องแก้ในระดับจังหวัดหรือส่วนกลาง
แนวทางนี้สอดคล้องกับ OECD ที่เสนอว่าการบริหารเชิงพื้นที่ควรเปิดพื้นที่ให้มีการทดลองเชิงนโยบาย การติดตามผล และการมีส่วนร่วม เพื่อเรียนรู้ว่าวิธีใดเหมาะกับเงื่อนไขของแต่ละพื้นที่
⸻
7. ข้อกังวลที่ต้องไม่มองข้าม
ประการแรกคือ ความเสี่ยงจากการสร้างระบบใหม่ซ้อนระบบเก่า หาก “สามวาระ หนึ่งระบบ” นำไปสู่การตั้งคณะกรรมการเพิ่ม การทำ Dashboard ใหม่ และการขอรายงานเพิ่ม แต่หน่วยบริการแนวหน้ายังทำงานเหมือนเดิม ก็จะกลายเป็นภาระทางธุรการมากกว่าการปฏิรูป
ประการที่สองคือ คุณภาพและความเข้ากันได้ของข้อมูล ตัวเลข “เด็กหลุดระบบ” จากแหล่งต่าง ๆ อาจต่างกันเพราะนิยาม อายุ ช่วงเวลา และฐานข้อมูลไม่เหมือนกัน การนำตัวเลขมารวมโดยไม่ทำ Data Dictionary จะสร้างความผิดพลาดทางนโยบายได้
ประการที่สามคือ ความเป็นส่วนตัวและการตีตรา ฐานข้อมูลกลุ่มเปราะบางเป็นข้อมูลที่ละเอียดอ่อน การทำแผนที่ระดับรายบุคคลต้องมีหลักจำเป็นและได้สัดส่วน ผู้ปฏิบัติงานควรเห็นเท่าที่จำเป็นต่อการให้บริการ มิใช่เปิดข้อมูลทั้งชีวิตของประชาชนให้ทุกหน่วยงาน
ประการที่สี่คือ การวัดสิ่งที่นับง่ายแทนสิ่งที่สำคัญ จำนวนผู้เข้าอบรม นักท่องเที่ยว ผู้เข้าร่วมกิจกรรม หรือจำนวนเด็กที่ “กลับเข้าสู่ระบบ” อาจทำให้ผลงานดูดี แต่ยังไม่บอกความยั่งยืนของผลลัพธ์
ประการที่ห้าคือ การมีส่วนร่วมเชิงพิธีกรรม หากเชิญประชาชนหรือเยาวชนเข้าประชุมเมื่อโครงการและงบประมาณถูกกำหนดเรียบร้อยแล้ว การมีส่วนร่วมนั้นย่อมไม่ใช่การร่วมออกแบบนโยบายอย่างแท้จริง
และประการสุดท้ายคือ ความต่อเนื่องทางสถาบัน วาระ พ.ศ. 2570–2574 ต้องไม่ขึ้นอยู่กับตัวบุคคลเพียงคนเดียว แต่ต้องถูกฝังอยู่ในแผนจังหวัด ระบบงบประมาณ ข้อตกลงหน่วยงาน และระบบติดตามผล เพื่อให้ดำเนินต่อได้แม้มีการเปลี่ยนผู้บริหาร
⸻
8. ข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะ
8.1 จัดทำ “Narathiwat Vulnerable Well-being Compact”
จังหวัดควรมีข้อตกลงร่วมที่กำหนดว่า 3 วาระนี้เป็น วาระร่วมของจังหวัด ไม่ใช่ของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง โดยระบุ Outcome เจ้าภาพ ข้อมูลที่จะใช้ และวิธีติดตามอย่างชัดเจน
8.2 ใช้ “One Province–One Baseline”
ควรจัดทำ Baseline กลางปี 2570 และใช้เป็นฐานกำหนด KPI จนถึงปี 2574 เพื่อลดปัญหาหน่วยงานรายงานตัวเลขจากคนละฐานและคนละช่วงเวลา
8.3 ทำ Budget Mapping ก่อนตั้งงบ Flagship
กรอบ 235 ล้านบาทควรใช้เป็นสมมติฐานตั้งต้น หลังจากเห็นงบเดิมทั้งหมดแล้วจึงพิจารณาว่าจังหวัดต้องเติมเงินใหม่เท่าใดและลงตรงจุดใดจึงจะเกิดผลสูงสุด
8.4 สร้าง “Case Management + System Management” ควบคู่กัน
ประชาชนที่มีความซับซ้อนต้องมีคนรับผิดชอบรายกรณี ขณะเดียวกันจังหวัดต้องใช้ข้อมูลจากหลายกรณีเพื่อค้นหาว่า “ระบบติดตรงไหน” แล้วแก้เชิงโครงสร้าง มิใช่แก้ทีละคนตลอดไป
8.5 กำหนด KPI สองระดับ
ระดับแรกคือ Population Outcome เช่น ภาวะโภชนาการ รายได้ชุมชน หรือการคงอยู่ในเส้นทางการศึกษา
ระดับที่สองคือ System Performance เช่น ระยะเวลาเข้าถึงบริการ สัดส่วนเคสที่มีเจ้าภาพ การเชื่อมข้อมูล และอัตราการแก้ไขเคสแบบบูรณาการ
8.6 เปิด “Public Dashboard” แต่ไม่เปิดข้อมูลส่วนบุคคล
ประชาชนควรเห็นว่าจังหวัดตั้งเป้าอะไร ใช้งบเท่าไร และผลลัพธ์เปลี่ยนแปลงหรือไม่ แต่ข้อมูลรายบุคคลต้องได้รับการคุ้มครอง
Dashboard ที่ดีควรตอบให้ได้ว่า
ใครกำลังถูกทิ้งไว้ข้างหลัง — อยู่ที่ไหน — ระบบกำลังทำอะไร — ใช้งบเท่าไร — และชีวิตดีขึ้นหรือยัง
8.7 ให้ประชาชนและเยาวชนมีอำนาจร่วมในการประเมิน
ไม่ควรให้หน่วยงานเจ้าของโครงการเป็นผู้ประเมินตนเองเพียงฝ่ายเดียว จังหวัดสามารถตั้ง Community Review หรือ Youth Review เป็นส่วนหนึ่งของการประเมินรายปี เพื่อให้คำว่า “สุขภาวะ” สะท้อนประสบการณ์จริงของประชาชน
⸻
สรุป
“สามวาระ หนึ่งระบบ” มิใช่ข้อเสนอให้จังหวัดนราธิวาสมีอีกสามโครงการ แต่เป็นข้อเสนอให้ เปลี่ยนวิธีคิดของการบริหารจังหวัด
ความมั่นคงทางอาหารไม่ใช่หน้าที่ของเกษตรหรือสาธารณสุขเพียงฝ่ายเดียว เพราะเชื่อมกับรายได้ โรงเรียน ภัยพิบัติ และเศรษฐกิจครัวเรือน
การท่องเที่ยวไม่ใช่เพียงหน้าที่เพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยว เพราะคำถามสุดท้ายคือรายได้กระจายถึงประชาชนและช่วยรักษาทุนวัฒนธรรม–ธรรมชาติหรือไม่
เด็กและเยาวชนไม่ใช่เพียงโจทย์ของโรงเรียน เพราะการหลุดจากระบบสัมพันธ์กับครอบครัว รายได้ รูปแบบการเรียน ทักษะ อาชีพ และโอกาสทางสังคม
จึงอาจสรุปแก่นของการปฏิรูประบบบริหารครั้งนี้ได้ว่า
จาก “หน่วยงานมีโครงการอะไร” → เป็น “ประชาชนมีปัญหาอะไร”
จาก “ใช้เงินไปเท่าไร” → เป็น “ชีวิตดีขึ้นเท่าไร”
จาก “ใครเป็นเจ้าของงบ” → เป็น “ใครรับผิดชอบผลลัพธ์”
และจาก
“สามวาระ” → สู่ “หนึ่งระบบจังหวัด”
หากนราธิวาสสามารถเชื่อมข้อมูล กลไก งบประมาณ และความรับผิดชอบของหลายภาคส่วนเข้าด้วยกันได้ ความสำเร็จที่สำคัญที่สุดอาจไม่ใช่การมีโครงการ Flagship เพิ่มขึ้น หากคือการสร้างระบบบริหารจังหวัดที่สามารถมองเห็นประชาชนก่อนที่จะตกหล่น เข้าไปช่วยเหลือได้ก่อนปัญหารุนแรง และเรียนรู้จากข้อมูลเพื่อแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างอย่างต่อเนื่อง
นี่คือความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ร่วมสมัยที่ไม่เพียงต้องการ “ราชการที่ทำงาน” แต่ต้องการ “ระบบการบริหารที่ทำให้ชีวิตประชาชนดีขึ้น”
⸻
🔍 แหล่งข้อมูลอ้างอิงสำคัญ
แผนพัฒนาจังหวัดนราธิวาส พ.ศ. 2566–2570 ฉบับทบทวนประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 ซึ่งระบุทั้งความมั่นคงทางอาหาร การท่องเที่ยวบนฐานอัตลักษณ์ และโจทย์คุณภาพชีวิตของจังหวัด
สำนักตรวจราชการและติดตามประเมินผล กระทรวงศึกษาธิการ ปี 2569: นราธิวาสมีฐานเด็กและเยาวชนหลุดระบบ 13,574 คน ได้รับโอกาสทางการศึกษาแล้ว 1,612 คน หรือร้อยละ 11.88
สำนักงานการท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัดนราธิวาส: ปี 2568 มีนักท่องเที่ยว 1,275,008 คน รายได้ 4,909.53 ล้านบาท พร้อมรายละเอียดโครงการด้านการท่องเที่ยว พ.ศ. 2569–2570
กสศ. และ Thailand Zero Dropout ซึ่งสะท้อนความจำเป็นของระบบติดตามรายบุคคล การศึกษาที่ยืดหยุ่น และการเชื่อมฐานข้อมูลหลายหน่วยงาน
วรรณกรรมด้าน Whole-of-Government, Collaborative Governance และ Place-Based Policy ซึ่งใช้เป็นกรอบรัฐประศาสนศาสตร์สำหรับข้อเสนอ “สามวาระ หนึ่งระบบ”
⸻
📚 บรรณานุกรม
Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571. doi:10.1093/jopart/mum032.
Christensen, T., & Lægreid, P. (2007). The whole-of-government approach to public sector reform. Public Administration Review, 67(6), 1059–1066. doi:10.1111/j.1540-6210.2007.00797.x.
Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2012). An integrative framework for collaborative governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1), 1–29. doi:10.1093/jopart/mur011.
Organisation for Economic Co-operation and Development. (2025). Place-based policies for the future. OECD Publishing. doi:10.1787/e5ff6716-en.
กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา. (2569). เมื่อ “เงิน” ไม่ใช่คำตอบเดียว: บทเรียนในการส่งเสริมการเรียนรู้แก่เด็กและเยาวชนนอกระบบการศึกษา. สถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา.
กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา. (2569). พม.–กสศ. ใช้ระบบ พม. Smart ยกระดับการค้นหาและติดตามเด็กเปราะบาง หนุน Thailand Zero Dropout.
กระทรวงศึกษาธิการ, สำนักตรวจราชการและติดตามประเมินผล. (2569). ผลการดำเนินงานตามตัวชี้วัดเด็กและเยาวชนที่หลุดออกจากระบบการศึกษา จังหวัดนราธิวาส.
สำนักงานการท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัดนราธิวาส. (2568). รายงานสถานการณ์การท่องเที่ยวจังหวัดนราธิวาสและแผนงานด้านการท่องเที่ยวและกีฬา พ.ศ. 2569–2570.
สำนักงานจังหวัดนราธิวาส. (2569). แผนพัฒนาจังหวัดนราธิวาส พ.ศ. 2566–2570 ฉบับทบทวน ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570.
สำนักงานสถิติแห่งชาติ. (2569). รายงานสถิติจังหวัด พ.ศ. 2568: สถิติการท่องเที่ยวและกีฬา. สำนักงานสถิติแห่งชาติ.
⸻—————
#สามวาระหนึ่งระบบ #นราธิวาส
#สุขภาวะกลุ่มเปราะบาง
#จากโครงการสู่ระบบ
#รัฐประศาสนศาสตร์
#การบริหารเชิงพื้นที่
#ความมั่นคงทางอาหาร
#ท่องเที่ยวโดยชุมชน #เด็กและเยาวชน
#ZeroDropout
#CollaborativeGovernance
#WholeOfGovernment
#PlaceBasedPolicy
#OutcomeBasedManagement
#ลดความเหลื่อมล้ำ
#แผนพัฒนาจังหวัด
#ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง
