กับดัก Fiscal Squeeze ของประเทศไทย: รายได้ 15–17% GDP × รายจ่ายประจำ 70%+ × หนี้ใกล้ 70% × การเติบโต 2%
Thailand’s Fiscal Squeeze Trap: 15–17% of GDP in Revenue × 70%+ Recurrent Expenditure × Public Debt Near 70% × 2% Economic Growth
บทนำ
ข้อถกเถียงเรื่องฐานะการคลังของประเทศไทยในช่วงปี 2569–2571 มักถูกลดทอนเหลือคำถามสั้น ๆ ว่า “หนี้สาธารณะสูงเกินไปหรือไม่” หรือ “ประเทศไทยกำลังจะเข้าสู่วิกฤตการคลังหรือยัง” แต่ในมุมมองทางรัฐประศาสนศาสตร์ คำถามดังกล่าวยังจับปัญหาได้เพียงบางส่วน เพราะความเปราะบางของการคลังมิได้เกิดจากยอดหนี้เพียงตัวเดียว หากเกิดจากปฏิสัมพันธ์ระหว่าง ความสามารถของรัฐในการหารายได้ โครงสร้างรายจ่ายที่แข็งตัว ภาระผูกพันระยะยาว คุณภาพการใช้จ่าย ศักยภาพการเติบโตของเศรษฐกิจ และความสามารถของระบบราชการในการยกเลิกหรือปรับนโยบายที่ไม่ก่อผลสัมฤทธิ์
แนวคิดที่เหมาะสมกว่าในการอธิบายสถานการณ์ปัจจุบันคือ Fiscal Squeeze หรือ “ภาวะพื้นที่การคลังถูกบีบรัด” กล่าวคือ รัฐยังสามารถจัดเก็บรายได้ จ่ายเงินเดือน จ่ายบำนาญ ชำระดอกเบี้ย และกู้เงินได้ แต่ส่วนต่างที่เหลือสำหรับนโยบายใหม่ การลงทุนใหม่ หรือการรับมือวิกฤตครั้งใหม่ลดลงเรื่อย ๆ ภาวะเช่นนี้ต่างจาก sovereign debt crisis ซึ่งรัฐไม่สามารถเข้าถึงตลาดทุนหรือชำระหนี้ได้ แต่ก็อันตรายไม่น้อยในระยะยาว เพราะอาจทำให้รัฐบาลมีเงินเพียงพอสำหรับ “รักษาระบบเดิม” แต่ไม่มีเงินเพียงพอสำหรับ “เปลี่ยนอนาคต”
ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2569 สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะรายงานว่าหนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ประมาณ 13.192 ล้านล้านบาท หรือ 67.94% ของ GDP เทียบกับประมาณ 41% ก่อนวิกฤตโควิดในปี 2562 อย่างไรก็ตาม โครงสร้างหนี้ยังมีจุดแข็งสำคัญ กล่าวคือ หนี้ประมาณ 99.3% เป็นหนี้ในประเทศ และหนี้ตามอายุคงเหลือประมาณ 88.7% มีระยะเวลาเกินหนึ่งปี จึงยังไม่ใช่สถานการณ์วิกฤตสภาพคล่องหรือวิกฤตเงินตราต่างประเทศแบบที่ไทยเคยประสบในปี 2540 (pdmo)
ปัญหาที่แท้จริงจึงไม่ใช่คำถามว่า “70% อันตรายหรือไม่” หากแต่เป็นคำถามว่า เมื่อรายได้ของรัฐเพิ่มช้า รายจ่ายประจำกินพื้นที่มากกว่า 70% หนี้เข้าใกล้เพดาน และเศรษฐกิจขยายตัวเพียงประมาณ 2% รัฐไทยจะเหลือพื้นที่เท่าใดสำหรับลงทุนสร้างผลิตภาพ ดูแลสังคมสูงวัย รับมือภัยพิบัติ และจัดการวิกฤตครั้งใหม่
บทความนี้เสนอว่า การแก้ Fiscal Squeeze ไม่ควรยึดติดอยู่กับการ “ตัดงบรายโครงการ” หรือการเฉือนงบทุกกระทรวงในอัตราใกล้เคียงกัน แต่ต้องเปลี่ยนเป็นกระบวนการปฏิรูปทั้งระบบ ได้แก่
Revenue Reform → Spending Review → Productivity Investment → Fiscal Rules → Outcome Budgeting
นั่นคือ ต้องเริ่มจากการปฏิรูปรายได้ ทบทวนรายจ่ายอย่างเป็นระบบ ปกป้องการลงทุนที่เพิ่มผลิตภาพ สร้างกติกาการคลังที่น่าเชื่อถือ และเปลี่ยนระบบงบประมาณจากการควบคุม “เงินที่ใช้” ไปสู่การกำกับ “ผลลัพธ์ที่ประชาชนได้รับ”
คำสำคัญ
Fiscal Squeeze; พื้นที่การคลัง; หนี้สาธารณะ; การปฏิรูปรายได้; Spending Review; การลงทุนเพื่อผลิตภาพ; Fiscal Rules; Outcome Budgeting; รัฐประศาสนศาสตร์; งบประมาณแผ่นดิน
1. Fiscal Squeeze คืออะไร และเหตุใดจึงเหมาะกับการอธิบายประเทศไทย
ในทางรัฐประศาสนศาสตร์ Fiscal Squeeze มิได้หมายถึงการที่รัฐบาลล้มละลาย หากหมายถึงสถานการณ์ที่ผู้บริหารรัฐต้องเผชิญกับแรงกดดันให้ เพิ่มรายได้ ลดหรือชะลอรายจ่าย หรือทำทั้งสองด้านพร้อมกัน เนื่องจากทรัพยากรทางการคลังเพิ่มไม่ทันภาระหน้าที่และความคาดหวังต่อรัฐ
Hood, Heald และ Himaz อธิบาย Fiscal Squeeze ในฐานะปรากฏการณ์ทางการเมืองและการบริหาร มิใช่เพียงเรื่องบัญชี กล่าวคือ เมื่อรัฐบาลเผชิญข้อจำกัดทางการคลัง คำถามสำคัญคือ “ใครจะเสียประโยชน์ ใครจะยังได้รับการคุ้มครอง และรัฐบาลจะเลือกตัดอะไร” การบริหาร Fiscal Squeeze จึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับอำนาจ การจัดลำดับความสำคัญ ความรับผิดชอบ และความสามารถทางสถาบันของรัฐ
ประเทศไทยมีลักษณะของ Fiscal Squeeze ชัดเจนอย่างน้อยสี่ด้าน ได้แก่ ฐานรายได้ไม่สูง รายจ่ายประจำมีสัดส่วนสูง หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจเชิงโครงสร้างอยู่ในระดับต่ำ
ตัวเลข “รายได้ 15–17% ของ GDP” ในชื่อบทความควรเข้าใจเป็น ช่วงประมาณการเชิงแนวคิดจากนิยามรายได้ที่ต่างกัน มิใช่ตัวเลขทางบัญชีชุดเดียว เช่น รายได้รัฐบาลสุทธิที่ใช้จัดทำงบประมาณมีฐานแคบกว่ารายได้ภาษีรวมของรัฐบาลทั่วไปตามมาตรฐาน OECD ดังนั้นจึงไม่ควรนำตัวเลขจากคนละระบบบัญชีมาเทียบตรง ๆ
อย่างไรก็ตาม ทิศทางปัญหาชัดเจน OECD รายงานว่า tax-to-GDP ratio ของไทยในปี 2024 อยู่ประมาณ 17.1% ขณะที่ค่าเฉลี่ยประเทศเอเชีย–แปซิฟิกที่ศึกษาอยู่ประมาณ 19.7% และค่าเฉลี่ย OECD สูงกว่า 30% อย่างมาก จึงสะท้อนว่าความสามารถของรัฐไทยในการระดมรายได้เมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจยังค่อนข้างจำกัด (OECD)
2. ด้านแรกของกับดัก: ฐานรายได้ต่ำกว่าภารกิจของรัฐ
งานศึกษาของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเรื่อง “บทบาทภาครัฐบาลต่อเศรษฐกิจไทยตามระบบบัญชีประชาชาติ” ชี้ให้เห็นว่า สัดส่วนภาษีบางประเภทของไทยต่ำเมื่อเปรียบเทียบกับหลายประเทศ ขณะที่เศรษฐกิจนอกระบบ ฐานภาษีที่ไม่กว้าง และมาตรการยกเว้นหรือลดหย่อนจำนวนมากจำกัดความสามารถในการระดมรายได้ของรัฐ งานดังกล่าวยังเสนอให้ปรับปรุงฐานข้อมูลภาษี ทบทวนสิทธิประโยชน์ และสร้างแรงจูงใจให้กิจกรรมเศรษฐกิจเข้าสู่ระบบมากขึ้น (NESDC)
แต่การอภิปรายเรื่อง “ฐานภาษีแคบ” ต้องระมัดระวังไม่ให้กลายเป็นข้อเสนอแบบง่ายว่าให้เก็บภาษีจากผู้ประกอบการรายเล็กหรือแรงงานนอกระบบทุกคน เพราะ informal economy ไม่ใช่กลุ่มเดียวกันทั้งหมด ตั้งแต่เกษตรกรรายย่อย ผู้ค้าหาบเร่ แรงงานอิสระ ไปจนถึงกิจการที่มีรายได้สูงแต่หลบเลี่ยงการเข้าสู่ระบบ
OECD ในรายงานปี 2026 จึงเตือนว่าการเก็บภาษีภาค informal และ hard-to-tax ควรใช้แนวทางตามศักยภาพรายได้และความเสี่ยง ไม่ใช่เพียงแบ่งว่า “อยู่ในระบบ/นอกระบบ” และการบังคับ formalization โดยไม่มีแรงจูงใจอาจไม่ได้สร้างรายได้อย่างที่คาด (OECD)
ดังนั้น Revenue Reform ที่ดีต้องไม่ใช่ “ขึ้นภาษีทุกประเภท” แต่ควรประกอบด้วยการขยายฐาน ลดช่องโหว่ ทบทวน tax expenditure เชื่อมโยงข้อมูลรายได้–ทรัพย์สิน–ธุรกรรม เพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บ และออกแบบภาษีให้มีความเป็นธรรม
ในมุมรัฐประศาสนศาสตร์ การปฏิรูปรายได้ยังเกี่ยวข้องกับ fiscal legitimacy หากประชาชนเชื่อว่าภาษีถูกจัดเก็บอย่างไม่เท่าเทียม คนมีอำนาจหลีกเลี่ยงได้ หรือภาษีถูกใช้ในโครงการที่ไม่คุ้มค่า ความยินยอมเสียภาษีย่อมลดลง การปฏิรูปภาษีจึงต้องดำเนินควบคู่กับการเปิดเผยข้อมูลและยกระดับประสิทธิภาพบริการสาธารณะ
3. ด้านที่สองของกับดัก: รายจ่ายประจำกว่า 70% ทำให้รัฐ “ขยับตัวลำบาก”
งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2570 มีวงเงิน 3.788 ล้านล้านบาท รายได้สุทธิที่นำมาจัดสรรประมาณ 3.0 ล้านล้านบาท และต้องกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลอีก 788,000 ล้านบาท
ที่สำคัญ รายจ่ายประจำอยู่ที่ประมาณ 2.786 ล้านล้านบาท หรือ 73.6% ของงบทั้งหมด ขณะที่รายจ่ายลงทุนประมาณ 789,172 ล้านบาท หรือ 20.8% (Thai Government)
ตัวเลขดังกล่าวสะท้อนปัญหาเชิงสถาบันที่เรียกว่า expenditure rigidity หรือ “ความแข็งตัวของรายจ่าย” รายจ่ายจำนวนมากลดไม่ได้ง่าย เพราะผูกพันด้วยกฎหมาย สัญญา โครงสร้างเงินเดือน บำนาญ สวัสดิการ การชำระหนี้ หรือภาระที่เกิดจากนโยบายในอดีต
หากรัฐบาลใช้วิธีแก้ Fiscal Squeeze โดยสั่ง “ทุกกระทรวงลดงบ 5%” ผลที่เกิดขึ้นอาจไม่ใช่การลดรายจ่ายที่ไม่มีประสิทธิภาพ แต่เป็นการลดรายการที่ตัดง่าย เช่น ซ่อมบำรุง การฝึกอบรม งานข้อมูล งานวิจัย หรือการลงทุนขนาดเล็ก ขณะที่รายการที่มีฐานทางกฎหมายหรือฐานอำนาจทางการเมืองกลับไม่ได้รับผลกระทบ
นี่คือเหตุผลที่ Spending Review แตกต่างจาก budget cut
Budget cut ถามว่า “จะลดกี่บาท”
Spending Review ถามว่า “รัฐยังจำเป็นต้องทำสิ่งนี้หรือไม่ หากจำเป็น วิธีเดิมยังคุ้มที่สุดหรือไม่ และหากหยุดทำจะเกิดผลกระทบอะไร”
Spending Review ที่แท้จริงจึงต้องทบทวนทั้งภารกิจ หน่วยงาน โครงการ เงินอุดหนุน กองทุน สิทธิประโยชน์ และกลไกดำเนินงาน ไม่ใช่เพียงตรวจเอกสารงบประมาณรายบรรทัด
4. ด้านที่สามของกับดัก: หนี้ใกล้ 70% แต่สิ่งที่น่ากลัวกว่าหนี้คือ “พื้นที่กันชนที่หายไป”
หนี้สาธารณะไทย ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2569 อยู่ที่ 67.94% ของ GDP สูงขึ้นจากประมาณ 41.06% ในปี 2562 และ 49.43% ในปี 2563 สะท้อนการเปลี่ยนระดับหนี้อย่างมีนัยสำคัญภายในไม่กี่ปี (pdmo)
อย่างไรก็ดี การใช้เพดาน 70% เป็นเส้นแบ่งระหว่าง “ปลอดภัย” กับ “วิกฤต” เป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน
70% เป็น กรอบวินัยทางการคลังของไทย ไม่ใช่จุดที่ประเทศจะผิดนัดชำระหนี้โดยอัตโนมัติ ประเทศหนึ่งอาจมีหนี้เกิน 70% และยังมีเสถียรภาพ ในขณะที่อีกประเทศมีหนี้เพียง 50% แต่อาจเกิดวิกฤตได้ หากหนี้เป็นเงินตราต่างประเทศจำนวนมาก อายุสั้น นักลงทุนไม่เชื่อมั่น หรือไม่สามารถจัดเก็บรายได้เพียงพอ
โครงสร้างหนี้ไทยยังมีข้อได้เปรียบ หนี้ต่างประเทศมีเพียงประมาณ 90,086 ล้านบาท จากยอดรวมกว่า 13.19 ล้านล้านบาท หรือราว 0.68% ขณะที่หนี้ส่วนใหญ่เป็นหนี้ระยะยาว จึงทำให้ความเสี่ยงค่าเงินและ refinancing shock ต่ำกว่าหลายประเทศ (pdmo)
World Bank ก็เคยประเมินว่าความเสี่ยงจากหนี้ไทยยังถูกจำกัดจากโครงสร้างหนี้ที่เป็นเงินบาทและถือครองในประเทศเป็นส่วนใหญ่ แต่ในเวลาเดียวกันเตือนว่า debt service-to-revenue สูงขึ้น และพื้นที่การคลังกำลังแคบลง (World Bank)
ดังนั้นสิ่งที่ควรกังวลไม่ใช่ว่า “67.94 ใกล้ 70 จึงจะล้มละลาย” แต่คือหากเกิด shock ใหม่ เช่น วิกฤตพลังงาน ภัยพิบัติ เศรษฐกิจโลกถดถอย หรือวิกฤตการเงิน รัฐอาจไม่มี fiscal buffer เหมือนในอดีต
5. เหตุใดปีงบประมาณ 2571 จึงเป็นจุดทดสอบสำคัญ
แผนการคลังระยะปานกลางปีงบประมาณ 2570–2573 ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นกรอบสำคัญสำหรับประเมินเส้นทางการคลัง โดยวางแนวทางลดการขาดดุลในระยะปานกลาง (FPO)
ตามกรอบดังกล่าว ขาดดุลปี 2570 อยู่ประมาณ 788,000 ล้านบาท หรือ 3.9% ของ GDP ก่อนจะลดลงเหลือประมาณ 681,000 ล้านบาท หรือ 3.3% ในปี 2571 และลดลงต่อในปี 2572–2573 ขณะเดียวกัน สัดส่วนหนี้ต่อ GDP ถูกคาดว่าจะขึ้นไปใกล้จุดสูงสุดราว 69.78% ในปี 2571 ก่อนทยอยลดลง
จุดนี้มีความหมายอย่างมาก กล่าวคือ ปี 2571 ไม่ใช่ปีที่ “รัฐบาลขาดดุลมากขึ้น” แต่เป็นปีที่ผลสะสมจากการขาดดุลในอดีตทำให้ stock ของหนี้ยังสูง แม้ flow ของการขาดดุลเริ่มลดลง
รัฐจึงอยู่ในสถานการณ์ที่ต้อง “เหยียบคันเร่งและเบรกพร้อมกัน” หากลดรายจ่ายเร็วเกินไป GDP อาจชะลอ แต่หากขาดดุลสูงต่อไป หนี้อาจแตะหรือเกินกรอบ
นี่คือหัวใจของ Fiscal Squeeze
6. ด้านที่สี่ของกับดัก: เศรษฐกิจโตประมาณ 2% ทำให้การแก้หนี้ยากกว่าที่เห็น
สมการพื้นฐานของสัดส่วนหนี้คือ
Debt-to-GDP = Debt ÷ GDP
ดังนั้นทางออกไม่ได้มีเพียงลดตัวเศษ “Debt” แต่สามารถเพิ่มตัวส่วน “GDP” ได้ด้วย
หากรัฐบาลมุ่งรัดเข็มขัดอย่างเดียวจนการลงทุนภาครัฐลดลง เศรษฐกิจโตต่ำลง ผลอาจย้อนกลับมาทำให้ debt-to-GDP ไม่ลดตามคาด
World Bank ปรับภาพเศรษฐกิจไทยในปี 2569 มาอยู่ประมาณ 2.0% ขณะที่ระบุว่าเศรษฐกิจไทยเติบโตเฉลี่ยราว 2.4% หลังปี 2564 และปัญหาโครงสร้างสำคัญคือผลิตภาพต่ำ การลงทุนไม่สูง สังคมสูงวัย และหนี้ครัวเรือนสูง (World Bank)
น่าสังเกตว่ารายงาน Thailand Economic Monitor เดือนกุมภาพันธ์ 2569 เคยคาดการเติบโตปี 2569 เพียง 1.6% ก่อนที่สถานการณ์และข้อมูลใหม่จะทำให้ประมาณการดีขึ้นในช่วงต่อมา สิ่งนี้ชี้ให้เห็นว่าเส้นทาง fiscal ratio มีความไวต่อสมมติฐานเศรษฐกิจอย่างมาก (World Bank)
ประเทศไทยจึงไม่สามารถแก้ Fiscal Squeeze ด้วย “Fiscal Consolidation โดยไม่สน Growth”
7. จาก Budget Cutting สู่ Productivity Investment
การกู้เงินมิใช่สิ่งเลวโดยตัวมันเอง คำถามสำคัญคือ กู้แล้วสร้างสินทรัพย์ ผลิตภาพ และฐานภาษีในอนาคตหรือไม่
สมมติรัฐกู้ 100 บาท หากใช้สร้างโครงสร้างพื้นฐาน ระบบน้ำ ทักษะแรงงาน เทคโนโลยี วิจัย หรือดิจิทัลที่ทำให้ผลผลิตเพิ่มขึ้นอย่างยั่งยืน GDP และรายได้ภาษีในอนาคตอาจเพิ่มตามไปด้วย
ในทางกลับกัน หากกู้เพื่อสนับสนุนรายจ่ายชั่วคราวที่ต้องทำซ้ำทุกปีโดยไม่มีการยกระดับผลิตภาพ จะเกิด structural deficit
ดังนั้นหลักสำคัญควรเปลี่ยนจาก
“ลดงบลงทุนเพื่อรักษาเพดานหนี้”
เป็น
“ลดรายจ่ายที่ให้ผลตอบแทนต่ำเพื่อปกป้องรายจ่ายที่เพิ่มผลิตภาพ”
World Bank เสนอในทิศทางเดียวกันว่า fiscal consolidation ของไทยควรดำเนินอย่างค่อยเป็นค่อยไป ควบคู่กับการรักษาหรือเพิ่ม public investment และเพิ่มประสิทธิภาพรายจ่าย (World Bank)
รายงานใหม่ของ World Bank ในปี 2569 ยังเสนอให้ไทยเร่งสร้างผลิตภาพผ่านเทคโนโลยี นวัตกรรม ทักษะ เมืองที่มีประสิทธิภาพ อุตสาหกรรมมูลค่าสูง และการสร้างมูลค่าเพิ่มภายในประเทศ โดยประเมินว่าการก้าวสู่ประเทศรายได้สูงจำเป็นต้องใช้การเติบโตของ GDP ต่อหัวที่สูงกว่าปัจจุบันมาก (World Bank)
8. Fiscal Rules: จาก “เพดานหนี้” สู่ระบบกติกาที่ฉลาดกว่า
กติกาทางการคลังของไทยมีประโยชน์ เพราะสร้างข้อจำกัดต่อการใช้อำนาจทางการเมืองและช่วยรักษาความเชื่อมั่น แต่การมีเพียงเพดานหนี้ 70% ไม่เพียงพอ
Fiscal Rule ที่มีประสิทธิภาพควรพิจารณาหลายมิติพร้อมกัน ได้แก่
- debt-to-GDP
- fiscal deficit
- primary balance
- debt service-to-revenue
- สัดส่วนรายจ่ายลงทุน
- ภาระ contingent liabilities
- quasi-fiscal operations
- ความเสี่ยงจากสังคมสูงวัยและภัยพิบัติ
หากรัฐควบคุมเฉพาะ debt ceiling อาจเกิด “บัญชีสร้างสรรค์” เช่น เลื่อนรายจ่ายออกนอกงบ ใช้รัฐวิสาหกิจ ใช้กองทุน หรือให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจดำเนินมาตรการแทนรัฐบาล
กติกาที่ดีจึงต้องรวมหลัก Comprehensiveness + Transparency + Escape Clause + Return Path
หมายความว่า ครอบคลุมภาระการคลังทั้งหมด เปิดเผยได้ มีช่องผ่อนคลายเมื่อเกิดวิกฤต แต่ต้องกำหนดเส้นทางกลับสู่กรอบอย่างชัดเจน
IMF ในการประเมินประเทศไทยล่าสุดได้เสนอให้ไทยดำเนิน fiscal consolidation ที่เป็นมิตรกับการเติบโต โดยเพิ่มรายได้ ลดข้อยกเว้นภาษี และคงการลงทุนในทุนมนุษย์ โครงสร้างพื้นฐาน และระบบคุ้มครองทางสังคม (International Monetary Fund)
9. Outcome Budgeting: ปัญหาสำคัญที่สุดอาจไม่ใช่งบมาก แต่คือ “ไม่รู้ว่างบสร้างอะไร”
รัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ไม่ได้วัดประสิทธิภาพของงบประมาณจากคำถามว่า
“เบิกจ่ายได้กี่เปอร์เซ็นต์”
แต่ต้องถามว่า
“ประชาชนได้ผลลัพธ์อะไรจากเงินที่ใช้ไป”
ระบบราชการไทยจำนวนมากยังมีแรงจูงใจให้เน้น input และ activity เช่น จำนวนโครงการ จำนวนคนเข้าร่วม จำนวนการประชุม หรืออัตราการเบิกจ่าย มากกว่า outcome เช่น รายได้เพิ่มขึ้นเท่าไร ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนสูงขึ้นหรือไม่ ผู้ป่วยมีสุขภาวะดีขึ้นเพียงใด หนี้เกษตรกรลดหรือไม่ หรือ productivity เพิ่มขึ้นเพียงใด
จึงเกิด paradox ที่ว่า หน่วยงานอาจเบิกจ่าย 100% และ “ผ่าน KPI” แต่ปัญหาสาธารณะเดิมยังอยู่
Fiscal Squeeze ทำให้ประเทศไทยไม่มี luxury ที่จะใช้ระบบเช่นนี้ต่อไปได้
Outcome Budgeting ควรกำหนดสายสัมพันธ์ให้ชัดว่า
เงิน → กิจกรรม → ผลผลิต → ผลลัพธ์ → ผลกระทบ
และทุกนโยบายขนาดใหญ่ควรตอบคำถามอย่างน้อยว่า หากให้เงินเพิ่มอีก 1,000 ล้านบาท ผลลัพธ์จะเพิ่มขึ้นเท่าไร และหากลด 1,000 ล้านบาท ผลกระทบต่อประชาชนเป็นอย่างไร
10. Fiscal Squeeze ในมิติรัฐประศาสนศาสตร์: ปัญหาของ “รัฐที่ถอนตัวจากนโยบายเก่าไม่ได้”
ปัญหาการคลังของไทยส่วนหนึ่งเกิดจาก phenomenon ที่เรียกว่า policy accumulation กล่าวคือ รัฐบาลใหม่เข้ามาเพิ่มโครงการใหม่ แต่โครงการเดิมจำนวนมากไม่ถูกยกเลิก
งบประมาณจึงมีลักษณะ incremental คือ ปีนี้เริ่มจากฐานของปีก่อน แล้วบวกหรือลบเล็กน้อย
Wildavsky อธิบายไว้นานแล้วว่า กระบวนการงบประมาณมีแนวโน้ม incremental เพราะผู้ตัดสินใจไม่มีข้อมูลและเวลาเพียงพอที่จะทบทวนทุกโครงการจากศูนย์ในทุกปี
ผลคือ “อดีต” กลายเป็นเจ้าของงบประมาณส่วนใหญ่ของ “อนาคต”
Fiscal Squeeze ของไทยจึงเป็นทั้งปัญหาการเงินและปัญหาความสามารถในการถอนตัวจากนโยบายเดิม หรือ policy exit capacity
รัฐที่เข้มแข็งไม่ใช่เพียงรัฐที่สร้างโครงการใหม่ได้ แต่ต้องเป็นรัฐที่สามารถยอมรับว่าโครงการใดไม่สำเร็จ และยุติโครงการนั้นได้โดยมีหลักฐานรองรับ
11. ข้อสังเกตและข้อกังวล
ประการแรก ประเทศไทยยังไม่อยู่ใน sovereign fiscal crisis แต่ fiscal space ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ การใช้คำว่า “วิกฤต” จึงควรระมัดระวัง แต่การบอกว่า “ยังไม่วิกฤตจึงไม่ต้องรีบแก้” ก็อันตรายเช่นเดียวกัน
ประการที่สอง การใช้เพดาน 70% เป็นตัวชี้วัดเดียวอาจทำให้เข้าใจผิด เพราะคุณภาพหนี้และความสามารถชำระหนี้มีความสำคัญไม่แพ้ปริมาณหนี้
ประการที่สาม สังคมสูงวัยจะเพิ่มแรงกดดันต่อบำนาญ สุขภาพ การดูแลระยะยาว และกำลังแรงงาน ขณะที่รายได้ภาษีอาจขยายตัวช้าตามฐานประชากรวัยทำงาน
ประการที่สี่ climate risk สามารถกลายเป็น fiscal risk ได้โดยตรง ผ่านน้ำท่วม ภัยแล้ง ค่าเยียวยา การซ่อมโครงสร้างพื้นฐาน และผลผลิตทางการเกษตรที่ลดลง World Bank ระบุทั้งสังคมสูงวัย หนี้ และ climate shocks เป็นความเสี่ยงต่อ fiscal space ของไทยในระยะต่อไป (World Bank)
ประการที่ห้า หากรัฐบาลลดงบลงทุนเพื่อให้ตัวเลขขาดดุลสวยขึ้นในระยะสั้น อาจเกิด “fiscal consolidation paradox” คือประหยัดวันนี้แต่ทำให้ GDP ในอนาคตเล็กลง
ประการที่หก การเพิ่มรายได้ต้องคำนึงถึงความเป็นธรรม การขึ้นภาษีทางอ้อมโดยไม่มีมาตรการชดเชยอาจเพิ่มภาระต่อคนรายได้น้อย
ประการที่เจ็ด การใช้ PPP กองทุนรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจไม่ได้ทำให้ต้นทุนสาธารณะหายไป เพียงเปลี่ยนรูปแบบและเวลาของภาระ ดังนั้นต้องประเมิน fiscal risk แบบ whole-of-government
12. ข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะ
12.1 Revenue Reform — ปฏิรูปรายได้ก่อนขึ้นภาษีแบบกว้าง
รัฐควรจัดทำแผนเพิ่มรายได้ระยะ 5–10 ปี โดยทบทวน tax expenditure ทุกประเภท เชื่อมข้อมูลภาษี–ทรัพย์สิน–ธุรกิจ–แรงงาน เพิ่ม compliance ของกลุ่มที่มีศักยภาพเสียภาษีสูง และสร้างแรงจูงใจให้ SME และแรงงานอิสระเข้าสู่ระบบ
ควรใช้หลัก “broaden before raising” คือขยายฐานและลดรอยรั่วก่อนเพิ่มอัตราภาษีโดยทั่วไป
12.2 Spending Review — ทบทวนรายจ่ายจากศูนย์ ไม่ใช่เฉือนจากฐานเดิม
จัดตั้ง spending review cycle อย่างน้อยทุก 3–4 ปี ครอบคลุมทุกกระทรวง กองทุน เงินอุดหนุน และมาตรการภาษี โดยแบ่งรายจ่ายเป็น
- ต้องรักษา
- ต้องปรับปรุง
- ต้องควบรวม
- ต้องลด
- ต้องยุติ
การตัดสินใจต้องอาศัย evidence ไม่ใช่อำนาจต่อรองของหน่วยงาน
12.3 Productivity Investment Rule — ปกป้องการลงทุนสร้างอนาคต
กำหนดสัดส่วนขั้นต่ำสำหรับรายจ่ายที่เพิ่ม productivity เช่น โครงสร้างพื้นฐาน ทักษะ วิจัย ดิจิทัล น้ำ พลังงาน และ climate adaptation
โครงการขนาดใหญ่ควรประเมิน Economic Rate of Return และ Social Rate of Return ควบคู่กัน ไม่ใช่ดูเพียงมูลค่าเบิกจ่าย
12.4 Smart Fiscal Rules — กติกาการคลังหลายตัวชี้วัด
ยกระดับจาก debt ceiling เดี่ยวไปสู่ fiscal dashboard ประกอบด้วย debt/GDP, deficit/GDP, primary balance, debt service/revenue, investment ratio และ contingent liabilities
หากเกิดวิกฤตสามารถใช้ escape clause แต่ต้องมีกำหนดเวลากลับเข้าสู่กรอบ
12.5 Outcome Budgeting — เงินตามผลลัพธ์ ไม่ใช่เงินตามหน่วยงาน
งบประมาณควรเชื่อมกับ outcome ระดับประเทศ เช่น productivity รายได้ครัวเรือน learning outcome healthy life expectancy การลดความยากจน และ resilience
โครงการที่ใช้เงินต่อเนื่องหลายปีแต่ไม่มีหลักฐานผลลัพธ์ควรถูกเข้าสู่ mandatory review
12.6 Sunset Clause — นโยบายชั่วคราวต้องมีวันหมดอายุ
มาตรการอุดหนุน เยียวยา ลดภาษี หรือโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจควรกำหนด sunset clause ตั้งแต่วันอนุมัติ หากต้องการต่ออายุต้องแสดงผลประเมิน
วิธีนี้ช่วยป้องกัน temporary programme กลายเป็น permanent entitlement โดยไม่มีการพิจารณาใหม่
12.7 Fiscal Risk Register — เปิดเผยภาระที่อาจเกิดในอนาคต
จัดทำ Fiscal Risk Register ครอบคลุมรัฐวิสาหกิจ PPP กองทุน สถาบันการเงินเฉพาะกิจ ภัยพิบัติ บำนาญ และภาระค้ำประกัน
ประชาชนและรัฐสภาควรเห็นทั้ง “งบปีนี้” และ “ภาระที่จะตามมาในอีก 10–30 ปี”
12.8 Independent Evaluation — แยกผู้ให้งบออกจากผู้ประเมิน
ควรเพิ่มกลไกประเมินผลอิสระสำหรับโครงการขนาดใหญ่ เพราะหน่วยงานเจ้าของโครงการมีแรงจูงใจที่จะรายงานความสำเร็จ
รัฐสภาควรใช้ผลประเมินดังกล่าวประกอบการจัดสรรงบในรอบถัดไป
13. โมเดลการปฏิรูปการคลังที่เสนอ
บทความนี้เสนอกรอบการเปลี่ยนผ่านดังนี้
Revenue Reform
↓
รัฐมีรายได้เพียงพอและเป็นธรรมมากขึ้น
↓
Spending Review
↓
หยุดรายจ่ายผลตอบแทนต่ำและลดความซ้ำซ้อน
↓
Productivity Investment
↓
โยกทรัพยากรไปสู่ทุนมนุษย์ เทคโนโลยี โครงสร้างพื้นฐาน และเศรษฐกิจอนาคต
↓
Fiscal Rules
↓
ควบคุมหนี้และความเสี่ยงอย่างโปร่งใส โดยไม่ทำลายการลงทุน
↓
Outcome Budgeting
↓
งบประมาณทุกบาทต้องเชื่อมกับผลลัพธ์ต่อประชาชน
↓
Higher Productivity → Higher GDP → Broader Tax Base → Larger Fiscal Space
จุดสำคัญคือกระบวนการนี้เป็นวงจร ไม่ใช่โครงการครั้งเดียว
สรุป
ประเทศไทยในปี 2569 ยังไม่อยู่ในภาวะวิกฤตการคลังในความหมายของการไม่สามารถชำระหนี้หรือสูญเสียการเข้าถึงตลาดทุน หนี้ส่วนใหญ่เป็นเงินบาท หนี้ต่างประเทศต่ำ และโครงสร้างอายุหนี้ค่อนข้างยาว
แต่ประเทศไทยกำลังเผชิญ Fiscal Squeeze ที่รุนแรงขึ้น
ด้านหนึ่ง รัฐมีฐานรายได้จำกัดเมื่อเทียบกับภารกิจที่เพิ่มขึ้น อีกด้านหนึ่งรายจ่ายประจำมากกว่า 70% ของงบประมาณ ขณะที่หนี้สาธารณะขึ้นมาใกล้ 70% ของ GDP และเศรษฐกิจมีศักยภาพเติบโตประมาณ 2% กว่า ๆ เท่านั้น
สิ่งที่อันตรายจึงไม่ใช่เพียง “รัฐมีหนี้มาก”
แต่คือ
รัฐมีภาระอดีตมากจนเหลือทรัพยากรสำหรับอนาคตน้อยลง
หากประเทศไทยตอบโจทย์นี้ด้วยการตัดงบรายโครงการแบบปีต่อปี Fiscal Squeeze จะกลับมาอีก เพราะไม่ได้แก้สาเหตุเชิงโครงสร้าง
แนวทางที่ยั่งยืนต้องเปลี่ยนจาก
Budget Cutting
ไปสู่
Revenue Reform → Spending Review → Productivity Investment → Fiscal Rules → Outcome Budgeting
ในเชิงรัฐประศาสนศาสตร์ นี่คือการเปลี่ยนจาก “รัฐที่จัดสรรงบประมาณ” ไปสู่ “รัฐที่บริหารพอร์ตนโยบายสาธารณะ”
รัฐไม่ควรถามเพียงว่า
“หน่วยงานนี้ขอเงินเท่าไร”
แต่ต้องถามว่า
“ปัญหาสาธารณะนี้ยังสำคัญหรือไม่ ใครควรเป็นผู้แก้ วิธีใดคุ้มที่สุด และเงินหนึ่งบาทสร้างผลลัพธ์อะไร”
ท้ายที่สุด ความยั่งยืนทางการคลังมิได้หมายถึงการรักษาหนี้ให้ต่ำที่สุด แต่หมายถึง ความสามารถของรัฐในการจัดหารายได้ ใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพ ลงทุนในอนาคต รับมือวิกฤต และรักษาความเป็นธรรมระหว่างคนรุ่นปัจจุบันกับคนรุ่นต่อไป
ประเทศไทยจึงไม่ได้ต้องการเพียง “วินัยการคลัง”
แต่ต้องการ
วินัยการคลังที่ไม่ฆ่าการเติบโต + การเติบโตที่ไม่สร้างหนี้ไร้ผลตอบแทน + ระบบงบประมาณที่วัดความสำเร็จจากผลลัพธ์ของประชาชน
นี่ต่างหากคือทางออกจากกับดัก Fiscal Squeeze อย่างยั่งยืน
🔍 แหล่งข้อมูลอ้างอิง
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2569). บทบาทภาครัฐบาลต่อเศรษฐกิจไทยตามระบบบัญชีประชาชาติ. เอกสารสัมมนาวิชาการสายงานเศรษฐกิจ สศช. (NESDC)
สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ. (2569). สถานะหนี้สาธารณะ ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2569. กระทรวงการคลัง. (pdmo)
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. (2568). แผนการคลังระยะปานกลาง ปีงบประมาณ 2570–2573. กระทรวงการคลัง. (FPO)
รัฐบาลไทย. (2569). คำแถลงประกอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570. (Thai Government)
OECD. (2026). Revenue Statistics in Asia and the Pacific 2026: Taxing Informal and Hard-to-Tax Sectors. OECD Publishing. doi:10.1787/065aa566-en. (OECD)
International Monetary Fund. (2026). Thailand: 2025 Article IV Consultation. IMF Staff Country Report No. 26/041. (International Monetary Fund)
World Bank. (2026). Thailand Economic Monitor: Advanced Green Manufacturing for Growth. World Bank Group. (World Bank)
World Bank. (2026). Thailand Country Partnership Framework FY2027–FY2032. World Bank Group. (World Bank)
📚 บรรณานุกรม
Hood, C., Heald, D., & Himaz, R. (Eds.). (2014). When the party’s over: The politics of fiscal squeeze in perspective. Oxford University Press.
International Monetary Fund. (2026). Thailand: 2025 Article IV consultation—Press release; staff report; and statement by the Executive Director for Thailand. IMF Staff Country Report No. 26/041.
Musgrave, R. A. (1959). The theory of public finance: A study in public economy. McGraw-Hill.
OECD. (2015). Recommendation of the Council on Budgetary Governance. Organisation for Economic Co-operation and Development.
OECD. (2026). Revenue statistics in Asia and the Pacific 2026: Taxing informal and hard-to-tax sectors. OECD Publishing. doi:10.1787/065aa566-en.
สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ. (2569). รายงานสถานะหนี้สาธารณะ ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2569. กระทรวงการคลัง.
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. (2568). แผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ 2570–2573). กระทรวงการคลัง.
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2569). บทบาทภาครัฐบาลต่อเศรษฐกิจไทยตามระบบบัญชีประชาชาติ. สศช.
Wildavsky, A. (1964). The politics of the budgetary process. Little, Brown and Company.
World Bank. (2026). Thailand Economic Monitor: Advanced green manufacturing for growth. World Bank Group.
World Bank. (2026). Thailand country partnership framework FY2027–FY2032. World Bank Group.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น