Citizens, Civil Society and Political Parties: Interconnected but Institutionally Distinct Roles in Public Governance
บทนำ
ในสังคมประชาธิปไตย คำว่า “ประชาชน” “ภาคประชาสังคม” และ “พรรคการเมือง” มักถูกกล่าวถึงควบคู่กันจนบางครั้งเกิดความเข้าใจว่าทั้งสามคำสามารถใช้แทนกันได้ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาผ่านมุมมองของรัฐประศาสนศาสตร์ นโยบายสาธารณะ และธรรมาภิบาล จะพบว่าทั้งสามมีฐานะ บทบาท ฐานความชอบธรรม ความสัมพันธ์กับอำนาจรัฐ และกลไกความรับผิดรับชอบแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ
ความแตกต่างดังกล่าวมิใช่เพียงปัญหาของการเลือกใช้ศัพท์ให้ถูกต้อง แต่ส่งผลโดยตรงต่อการออกแบบกระบวนการมีส่วนร่วม การจัดทำ Stakeholder Mapping การประเมินความชอบธรรมของตัวแทน การกำหนดความรับผิดชอบ ตลอดจนการออกแบบระบบหุ้นส่วนระหว่างรัฐ เอกชน และประชาชน หากผู้กำหนดนโยบายถือว่าผู้นำชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน เครือข่ายประชาสังคม สมาชิกพรรคการเมือง นักการเมือง และประชาชนผู้ได้รับผลกระทบเป็น “ภาคประชาชน” ชุดเดียวกันทั้งหมด ย่อมมีความเสี่ยงที่จะทำให้เสียงของผู้ได้รับผลกระทบจริงถูกแทนที่ด้วยเสียงของผู้มีอำนาจต่อรองมากกว่า
ประเด็นนี้มีความสำคัญยิ่งขึ้นในสถานการณ์ร่วมสมัยของประเทศไทย เมื่อแนวคิดการบริหารราชการกำลังเคลื่อนจากการที่ภาครัฐเป็นผู้ตัดสินใจฝ่ายเดียว ไปสู่ Participatory Governance, Collaborative Governance และ Open Government สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สำนักงาน ก.พ.ร.) ระบุว่าการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมควรเปิดให้ประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามามีส่วนร่วมตั้งแต่การวางแผน การตัดสินใจ การดำเนินงาน ไปจนถึงการประเมินผล และได้แยกภาคประชาชน ภาคประชาสังคม ภาคธุรกิจ นักวิชาการ สื่อ และหน่วยงานรัฐเป็นตัวแสดงที่ต้องสร้างความร่วมมือระหว่างกัน
ในปี 2569 แนวทางดังกล่าวมีพัฒนาการเพิ่มขึ้นอีก โดยสำนักงาน ก.พ.ร. ผลักดัน e-Participation การใช้แพลตฟอร์มดิจิทัลเพื่อเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วม และแนวคิดยกระดับจากเพียง “รับฟังความคิดเห็น” ไปสู่การร่วมออกแบบ ร่วมตัดสินใจ และร่วมดำเนินงาน ด้วยเหตุนี้ คำถามว่า “ใครคือประชาชน ใครพูดแทนประชาชน และใครมีอำนาจตัดสินใจแทนประชาชน” จึงเป็นโจทย์สำคัญทางรัฐประศาสนศาสตร์มากกว่าที่เคย
บทความนี้เสนอว่า จุดแบ่งที่สำคัญที่สุดระหว่างภาคประชาชน ภาคประชาสังคม และพรรคการเมืองอยู่ที่ ฐานของการรวมตัวและความสัมพันธ์ต่ออำนาจรัฐ กล่าวโดยสรุปคือ ภาคประชาชนมีฐานอยู่ที่สิทธิและการได้รับผลกระทบ ภาคประชาสังคมมีฐานอยู่ที่การรวมพลังเพื่อประเด็นสาธารณะ ส่วนพรรคการเมืองมีฐานอยู่ที่การเป็นสถาบันทางการเมืองซึ่งรวบรวมความต้องการ พัฒนานโยบาย ส่งผู้สมัครเข้าสู่การเลือกตั้ง และเชื่อมความต้องการของสังคมเข้าสู่กระบวนการใช้อำนาจรัฐ
คำสำคัญ
ภาคประชาชน; ภาคประชาสังคม; พรรคการเมือง; การมีส่วนร่วมของประชาชน; นโยบายสาธารณะ; ธรรมาภิบาล; การเป็นตัวแทน; ความชอบธรรม; Collaborative Governance; PPPP (Public, Private, People Partnership); CLDO (Community Livelihood Development Organisation)
-----------------
1. ภาคประชาชน: จาก “ผู้รับบริการ” สู่เจ้าของสิทธิและเจ้าของปัญหา
ในทางรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ ประชาชนไม่ควรถูกมองเพียงในฐานะ “ผู้รับบริการ” ของรัฐ แต่เป็นผู้ทรงสิทธิ เป็นเจ้าของปัญหาสาธารณะ ผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบาย และผู้มีความรู้จากประสบการณ์ชีวิตที่สามารถนำมาประกอบการตัดสินใจสาธารณะได้
OECD แยกคำว่า “citizens” ออกจาก “stakeholders” ค่อนข้างชัด โดย citizens หมายถึงบุคคลในฐานะประชาชนหรือผู้อยู่อาศัยในพื้นที่ ขณะที่ stakeholders อาจเป็นองค์กรหรือสถาบันที่มีความสนใจหรือได้รับผลกระทบ เช่น องค์กรประชาสังคม ภาควิชาการ ภาคธุรกิจ หรือหน่วยงานอื่น OECD ยังเน้นว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนกับการมีส่วนร่วมของ stakeholder ไม่ควรถูกออกแบบให้เหมือนกันทั้งหมด เพราะประชาชนในฐานะบุคคลกับองค์กรที่มีทรัพยากร ความเชี่ยวชาญ และโครงสร้างอยู่แล้วมีเงื่อนไขในการเข้าถึงกระบวนการสาธารณะแตกต่างกัน
ข้อสังเกตนี้มีความสำคัญอย่างมาก ตัวอย่างเช่น การจัดเวทีนโยบายที่มีผู้แทน NGO จำนวนหนึ่ง ผู้นำชุมชน และสมาคมต่าง ๆ เข้าร่วม แม้จะเรียกได้ว่าเป็นการมีส่วนร่วมของ stakeholder แต่ยังไม่อาจสรุปโดยอัตโนมัติว่า “ประชาชนทั้งหมดได้มีส่วนร่วมแล้ว”
ในมุมนี้ ภาคประชาชนจึงควรถูกเข้าใจในฐานะ Voice หรือ “เสียง” ของคนที่มีสิทธิ มีชีวิต มีทรัพยากร มีอาชีพ หรือมีคุณภาพชีวิตซึ่งได้รับผลจากการตัดสินใจสาธารณะ
การมีส่วนร่วมของประชาชนที่มีความหมายจึงต้องมากกว่าการเปิดเวทีเพื่อให้ประชาชนมานั่งฟังหรือกรอกแบบสอบถาม OECD เสนอว่ากระบวนการที่มีคุณภาพควรมีความเชื่อมโยงกับการตัดสินใจอย่างชัดเจน มีความโปร่งใส เปิดกว้าง เข้าถึงได้ และต้องแจ้งกลับว่าความเห็นของประชาชนถูกนำไปใช้อย่างไร
ดังนั้น “การมีเวที” จึงไม่เท่ากับ “การมีส่วนร่วม” และ “มีผู้แทนประชาชนเข้าร่วม” ก็ไม่เท่ากับ “ประชาชนมีอำนาจต่อกระบวนการตัดสินใจ”
-----------------
2. ภาคประชาสังคม: เมื่อเสียงของประชาชนกลายเป็น Collective Action
ภาคประชาสังคม หรือ Civil Society แตกต่างจากประชาชนในฐานะปัจเจกตรงที่มีลักษณะของ การรวมตัว การจัดองค์กร และการกระทำร่วมกัน
องค์การสหประชาชาติอธิบาย Civil Society Organization หรือ CSO ว่าเป็นกลุ่มประชาชนที่รวมตัวโดยสมัครใจ ไม่แสวงหากำไร และสามารถดำเนินงานตั้งแต่ระดับท้องถิ่น ระดับชาติ ไปจนถึงระดับนานาชาติ โดยองค์กรเหล่านี้อาจทำหน้าที่ให้บริการ นำความกังวลของประชาชนเข้าสู่รัฐบาล ตรวจสอบนโยบาย และส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับชุมชน
ภาคประชาสังคมจึงกว้างกว่า NGO และอาจรวมถึงองค์กรชุมชน สมาคม มูลนิธิ กลุ่มวิชาชีพ สหภาพแรงงาน องค์กรศาสนา เครือข่ายเกษตรกร กลุ่มเยาวชน กลุ่มสตรี กลุ่มสิ่งแวดล้อม Think Tank และองค์กรไม่แสวงหากำไรในรูปแบบต่าง ๆ World Bank ก็ใช้นิยามที่ครอบคลุมองค์กรหลายประเภทดังกล่าว
ความแตกต่างสำคัญจึงอยู่ที่ ประชาชนคนหนึ่งสามารถแสดงความเห็นในฐานะผู้ได้รับผลกระทบได้โดยไม่ต้องมีองค์กร แต่เมื่อประชาชนหลายคนรวมตัวกันอย่างมีเป้าหมาย มีเครือข่าย มีการจัดการ หรือมีการผลักดันประเด็นสาธารณะร่วมกัน การรวมตัวดังกล่าวย่อมมีลักษณะของประชาสังคมมากขึ้น
หากภาคประชาชนคือ Voice ภาคประชาสังคมจึงอาจเรียกได้ว่าเป็น Collective Action หรือ “การรวมพลังของเสียง”
อย่างไรก็ตาม การมีสถานะเป็นองค์กรประชาสังคมมิได้ทำให้องค์กรนั้นกลายเป็น “ตัวแทนของประชาชนทั้งหมด” โดยอัตโนมัติ ความชอบธรรมของการเป็นตัวแทนต้องถามต่อว่าองค์กรนั้นมีสมาชิกใคร ได้รับมอบหมายจากใคร มีกระบวนการตัดสินใจอย่างไร เปิดเผยหรือไม่ และผู้ได้รับผลกระทบจริงสามารถตรวจสอบหรือคัดค้านการกล่าวอ้างความเป็นตัวแทนได้หรือไม่
นี่คือความแตกต่างระหว่าง advocacy legitimacy หรือความชอบธรรมในการผลักดันประเด็น กับ representative legitimacy หรือความชอบธรรมในการกล่าวว่า “เราเป็นตัวแทนของคนกลุ่มนี้”
สองอย่างนี้ไม่จำเป็นต้องเกิดพร้อมกัน
-----------------
3. พรรคการเมือง: จากการรวมความต้องการสู่การแข่งขันเพื่อเข้าสู่กระบวนการใช้อำนาจรัฐ
พรรคการเมืองมีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างจากสองกลุ่มแรกอย่างชัดเจน เพราะเป็นสถาบันทางการเมืองที่มีกฎหมายกำกับ มีโครงสร้างองค์กร และมีบทบาทโดยตรงต่อกระบวนการเลือกตั้ง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 45 รับรองเสรีภาพของบุคคลในการรวมกันจัดตั้งพรรคการเมืองตามวิถีทางการปกครองระบอบประชาธิปไตยตามกรอบที่กฎหมายกำหนด
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 20 กำหนดว่า พรรคการเมืองที่นายทะเบียนรับจดทะเบียนแล้วเป็นนิติบุคคล และมีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อดำเนินกิจกรรมทางการเมืองและส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งยังเผยแพร่กฎหมายดังกล่าวรวมถึงฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2566 เป็นกฎหมายหลักเกี่ยวกับพรรคการเมืองในปัจจุบัน
ในระดับสากล International IDEA อธิบายหน้าที่ของพรรคการเมืองว่าเกี่ยวข้องกับการรวบรวมผลประโยชน์ที่หลากหลายของประชาชนให้กลายเป็นชุดนโยบาย การจัดโครงสร้างทางเลือกให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง การคัดเลือกบุคลากรทางการเมือง การแข่งขันในการเลือกตั้ง และการเชื่อมระหว่างความต้องการในสังคมกับสถาบันการปกครอง
ดังนั้นพรรคการเมืองสามารถสรุปได้ว่าเป็นกลไกของ Electoral Representation and Public Power กล่าวคือ เป็นองค์กรที่เข้าสู่การแข่งขันทางการเมืองเพื่อให้บุคคลได้รับความไว้วางใจจากประชาชนและเข้าสู่ตำแหน่งในสถาบันการเมือง
อย่างไรก็ดี ควรแยกให้ชัดว่า “พรรคการเมือง” ในฐานะองค์กรไม่ได้เท่ากับ “รัฐ” หรือ “รัฐบาล” โดยตัวมันเอง การใช้อำนาจรัฐเกิดผ่านตำแหน่งและสถาบันที่กฎหมายกำหนด เช่น รัฐสภา รัฐบาล หรือองค์กรทางการเมืองที่ผู้ดำรงตำแหน่งได้รับอำนาจตามกฎหมาย พรรคจึงเป็นสะพานเชื่อมระหว่างสังคม การเลือกตั้ง และระบบอำนาจรัฐ มากกว่าจะเป็นรัฐเสียเอง
-----------------
4. จุดแบ่งสำคัญที่สุด: “มีอิทธิพลต่อนโยบาย” กับ “เข้าสู่อำนาจผ่านการเลือกตั้ง”
หากต้องการแยกภาคประชาสังคมกับพรรคการเมืองอย่างง่ายที่สุด อาจใช้คำถามว่า
องค์กรนั้นมุ่ง “มีอิทธิพลต่อนโยบาย” หรือมุ่ง “ส่งบุคลากรเข้าสู่ตำแหน่งทางการเมืองผ่านการเลือกตั้ง”?
ภาคประชาสังคมสามารถผลักดันนโยบาย ต่อต้านนโยบาย รณรงค์ แสดงจุดยืน หรือเสนอการแก้กฎหมายได้ ทั้งหมดนี้เป็นกิจกรรมทางการเมืองในความหมายกว้าง แต่ไม่ได้ทำให้องค์กรนั้นกลายเป็นพรรคการเมือง
ตัวอย่างเช่น เครือข่ายเกษตรกรอาจเรียกร้องให้รัฐบาลแก้ไขปัญหาราคาสินค้าเกษตร องค์กรสิ่งแวดล้อมอาจเสนอการเปลี่ยนนโยบายพลังงาน หรือองค์กรสิทธิมนุษยชนอาจเรียกร้องการแก้กฎหมาย การมี “จุดยืนทางการเมือง” จึงไม่เหมือนกับการเป็น “พรรคการเมือง”
เส้นแบ่งสำคัญคือ พรรคการเมืองมีบทบาทเชิงสถาบันในการคัดเลือกและส่งผู้สมัครเข้าสู่การแข่งขันเลือกตั้ง เพื่อให้ผู้ได้รับเลือกสามารถเข้าไปทำหน้าที่ในโครงสร้างทางการเมืองตามกฎหมาย
ดังนั้น ประชาสังคมไม่จำเป็นต้อง “ปราศจากการเมือง” แต่ต้องแยกออกจาก “องค์กรสำหรับการแข่งขันเพื่ออำนาจทางการเมืองผ่านระบบเลือกตั้ง”
-----------------
5. สามบทบาทเชื่อมกันอย่างไรในกระบวนการนโยบายสาธารณะ
ความสัมพันธ์ของทั้งสามสามารถอธิบายผ่านตัวอย่างปัญหาราคายางพารา
เมื่อเกษตรกรจำนวนมากประสบปัญหารายได้ลดลง ต้นทุนสูง หรือราคาผลผลิตไม่สอดคล้องกับต้นทุน คนเหล่านั้นอยู่ในฐานะ ภาคประชาชน เพราะเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง
หากเกษตรกรรวมตัวเป็นเครือข่าย เก็บข้อมูลต้นทุน วิเคราะห์ปัญหา จัดเวที และเสนอแนวทางต่อรัฐ การรวมตัวนั้นมีลักษณะของ ภาคประชาสังคม
เมื่อพรรคการเมืองนำข้อเสนอเหล่านั้นไปพิจารณา สังเคราะห์กับข้อมูลอื่น พัฒนาเป็นนโยบาย เสนอต่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ส่งผู้สมัคร และภายหลังผลักดันผ่านกลไกของรัฐสภาหรือรัฐบาลตามสถานะที่ได้รับ พรรคกำลังทำหน้าที่ของ สถาบันทางการเมือง
ในทางแนวคิดจึงอาจเห็นเส้นทางว่า ปัญหาของประชาชนพัฒนาเป็นการรวมพลังของสังคม เกิดเป็นข้อเสนอเชิงนโยบาย และข้อเสนอบางส่วนอาจถูกนำเข้าสู่กระบวนการของพรรค การเลือกตั้ง รัฐสภา รัฐบาล หรือกระบวนการนโยบายในช่องทางอื่น
แต่เส้นทางนี้ไม่เป็นเส้นตรงเสมอไป
ประชาชนสามารถเสนอข้อเรียกร้องต่อหน่วยงานรัฐโดยตรงได้ ประชาสังคมสามารถทำงานร่วมกับราชการหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ และนโยบายจำนวนมากสามารถเกิดผ่านกลไกราชการ กระบวนการปรึกษาหารือ หรือการบริหารท้องถิ่นได้โดยไม่จำเป็นต้องผ่านพรรคการเมืองทุกครั้ง
-----------------
6. ปัญหาเชิงรัฐประศาสนศาสตร์: ใครพูดแทนใคร?
คำถามสำคัญไม่ใช่เพียงว่า “ใครเข้าร่วมประชุม” แต่ต้องถามว่า ผู้เข้าร่วมแต่ละคนเข้ามาในฐานะใด และมีความชอบธรรมในการเป็นตัวแทนของใคร
บุคคลหนึ่งสามารถมีหลายสถานะพร้อมกันได้ เช่น เป็นเกษตรกร เป็นประธานกลุ่ม เป็นสมาชิกเครือข่ายประชาสังคม เป็นสมาชิกพรรค และอาจดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือท้องถิ่นด้วย
ปัญหาจะเกิดขึ้นทันทีหากการทำ Stakeholder Mapping บันทึกบุคคลดังกล่าวเพียงว่าเป็น “ตัวแทนภาคประชาชน” เพราะไม่สามารถทราบได้ว่าในการให้ความเห็นนั้น บุคคลกำลังพูดในนามตนเอง สมาชิกกลุ่ม องค์กรประชาสังคม พรรคการเมือง หรือประชาชนทั้งพื้นที่
แนวคิดที่เหมาะสมกว่าคือ Role-based Analysis หรือการจำแนกตามบทบาทที่กำลังปฏิบัติ ไม่ใช่จำแนกตามตัวบุคคลเพียงอย่างเดียว
ในเชิงการวิจัยและการออกแบบนโยบายจึงควรถามว่า บุคคลเข้าร่วมในฐานะใด เป็นตัวแทนของใคร ได้รับอำนาจหรือการมอบหมายจากไหน มีผลประโยชน์อะไร มีอำนาจตัดสินใจเรื่องใด และต้องรับผิดต่อใคร
คำถามเหล่านี้ทำให้การมีส่วนร่วมเปลี่ยนจาก “การเชิญคนมาประชุม” ไปสู่การวิเคราะห์ representation, power, legitimacy และ accountability
-----------------
7. Power–Interest–Legitimacy: ทำไมทุกเสียงไม่ควรถูกนับเหมือนกัน แต่ทุกเสียงต้องได้รับการพิจารณาอย่างเป็นธรรม
งานของ Mitchell, Agle และ Wood เสนอการจำแนกความสำคัญของ stakeholder จากคุณลักษณะด้าน power, legitimacy และ urgency แม้การประยุกต์ใช้ในงานนโยบายสาธารณะอาจปรับองค์ประกอบเป็น Power–Interest–Legitimacy แต่ควรระบุให้ชัดว่าเป็นการประยุกต์ มิใช่โมเดลดั้งเดิมของ Mitchell และคณะ
ประเด็นสำคัญคือ Power ไม่เท่ากับ Legitimacy
ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบอาจมีอำนาจในการอนุมัติงบประมาณต่ำมาก แต่มีความชอบธรรมสูงในการแสดงความเห็นเกี่ยวกับนโยบายที่กระทบต่อชีวิตของตน
ในทางกลับกัน หน่วยงานรัฐหรือผู้มีตำแหน่งอาจมีอำนาจตามกฎหมายสูง แต่ความชอบธรรมในการเลือกทางออกที่กระทบประชาชนยังต้องอาศัยกระบวนการที่โปร่งใส รับฟัง และสามารถตรวจสอบได้
เช่นเดียวกัน องค์กรประชาสังคมอาจมีความรู้ เครือข่าย และความสามารถในการสื่อสารสูง แต่ไม่ได้หมายความว่ามี mandate พูดแทนประชาชนทุกคน
การแยก Power, Interest และ Legitimacy จึงช่วยป้องกันปัญหาที่ผู้มี “เสียงดังที่สุด” กลายเป็นผู้กำหนดความหมายของ “เสียงประชาชน”
-----------------
8. สถานการณ์ร่วมสมัย พ.ศ. 2569: จาก Public Consultation สู่ Collaborative Governance
บริบทของประเทศไทยในปี 2569 แสดงให้เห็นว่ารัฐกำลังให้ความสำคัญกับการขยายพื้นที่การมีส่วนร่วมมากขึ้น
สำนักงาน ก.พ.ร. ยังคงใช้แนวคิด Participatory Governance และ Collaborative Governance ในการพัฒนาระบบราชการ และหลักเกณฑ์การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมปี 2569 ยังคงปรากฏเป็นส่วนหนึ่งของระบบประเมินและรางวัลภาครัฐ
ยิ่งไปกว่านั้น ในปี 2569 มีการเสนอให้พัฒนาการมีส่วนร่วมผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์หรือ e-Participation ใช้แพลตฟอร์มดิจิทัลขยายการมีส่วนร่วม และผลักดันประเด็นให้ประชาชนมีบทบาทในการร่วมตัดสินใจมากขึ้น
การประชุมที่เกี่ยวข้องกับภาครัฐระบบเปิดในช่วงปลายเดือนกันยายน 2569 ยังมีข้อเสนอชัดเจนว่า การมีส่วนร่วมไม่ควรหยุดอยู่เพียง Public Consultation แต่ควรก้าวไปสู่การร่วมออกแบบ ร่วมตัดสินใจ และ Collaboration
การเปลี่ยนแปลงนี้มีความหมายเชิงรัฐประศาสนศาสตร์อย่างมาก เพราะเมื่อพื้นที่มีส่วนร่วมขยายกว้างขึ้น ปัญหาเรื่อง “ใครเป็นประชาชน” และ “ใครเป็นตัวแทน” จะยิ่งสำคัญขึ้นตามไปด้วย
แพลตฟอร์มดิจิทัลอาจเพิ่มจำนวนความคิดเห็นได้ แต่จำนวนความคิดเห็นไม่เท่ากับความเป็นตัวแทนเสมอไป กลุ่มที่มีทักษะดิจิทัล เวลา ทรัพยากร หรือเครือข่ายมากกว่าอาจสามารถแสดงตัวตนในกระบวนการได้มากกว่า ขณะที่ผู้ได้รับผลกระทบซึ่งเข้าถึงเทคโนโลยีได้น้อยอาจไม่ปรากฏอยู่ในข้อมูล
ดังนั้น Digital Participation ต้องพัฒนาควบคู่กับ Representative Inclusion ไม่ใช่เพียงเพิ่มช่องทางออนไลน์
-----------------
9. นัยสำคัญต่อ PPPP และ CLDO: คำว่า “People” ไม่ควรเป็น Black Box
ความแตกต่างระหว่างประชาชน ประชาสังคม และพรรคการเมืองมีความสำคัญอย่างยิ่งเมื่อนำไปใช้กับโมเดล Public–Private–People Partnership หรือ PPPP
ปัญหาเชิงแนวคิดของ PPPP คือคำว่า People สามารถถูกตีความกว้างมาก ตั้งแต่เกษตรกรรายย่อย ครัวเรือน แรงงาน ผู้นำชุมชน สหกรณ์ NGO เครือข่ายประชาสังคม ไปจนถึงบุคคลซึ่งมีความสัมพันธ์กับองค์กรทางการเมือง
หากนำทุกกลุ่มรวมไว้ในกล่องเดียวกัน ย่อมเกิดสิ่งที่อาจเรียกว่า People Black Box
กล่าวคือ เรารู้ว่ามี “People” อยู่ในโมเดล แต่ไม่รู้ว่าใครเป็นผู้ได้รับผลกระทบ ใครเป็นตัวแทน ใครตัดสินใจ ใครมีอำนาจต่อรอง และใครได้รับผลประโยชน์
สำหรับ CLDO–PPPP จึงควรแตก actor อย่างน้อยเป็นประชาชนโดยตรง องค์กรประชาสังคม ภาคการเมือง รัฐราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาคเอกชน แล้วจึงออกแบบกลไกการประสานงาน
แนวคิดสำคัญคือ
“แยกก่อนเชื่อม” หรือ Differentiation before Integration
CLDO ไม่ควรสร้าง integration ด้วยการทำให้ทุกฝ่ายกลายเป็นตัวแสดงเดียวกัน แต่ควรเริ่มจากการระบุว่าใครมีฐานอำนาจอย่างไร ใครมีสิทธิอย่างไร ใครรับความเสี่ยง และใครต้องรับผิด จากนั้นจึงสร้างกลไกเชื่อมโยง
ในความหมายนี้ CLDO มิใช่เพียงเครื่องมือ “รวมหน่วยงาน” แต่ควรเป็น institutional integrator ที่ทำให้ actor ต่างชนิดสามารถทำงานร่วมกันโดยยังคงเห็นเส้นแบ่งของ authority, representation และ accountability อย่างชัดเจน
-----------------
10. ข้อกังวล
ประการแรก คือ ปัญหาการเป็นตัวแทนเทียม (representation substitution) กล่าวคือ การเชิญผู้นำองค์กรหรือเครือข่ายมาร่วมประชุม แล้วสรุปว่าประชาชนทั้งหมดเห็นชอบ อาจทำให้ stakeholder participation ถูกแทนที่เป็น citizen participation โดยไม่ตั้งใจ
ประการที่สอง คือ การมีส่วนร่วมเชิงพิธีกรรม หากความคิดเห็นไม่สามารถเปลี่ยนแปลงการตัดสินใจได้ กระบวนการอาจกลายเป็นการรับฟังหลังจากได้ตัดสินใจไปแล้ว OECD เตือนว่าการจัดกระบวนการมีส่วนร่วมโดยไม่มีพื้นที่ให้ความคิดเห็นส่งผลต่อการตัดสินใจ อาจสร้างความผิดหวังและกระทบความไว้วางใจต่อรัฐ
ประการที่สาม คือ ความคลุมเครือระหว่าง advocacy กับ representation องค์กรหนึ่งอาจมีความเชี่ยวชาญสูงและมีสิทธิผลักดันประเด็น แต่ไม่ได้หมายความว่าจะมี mandate พูดแทนประชาชนทุกคน
ประการที่สี่ คือ ปัญหาคนคนเดียวมีหลายหมวก ซึ่งอาจทำให้การวิเคราะห์ stakeholder และผลประโยชน์ทับซ้อนผิดพลาด หากไม่แยกบทบาทให้ชัด
ประการที่ห้า คือ ความสับสนระหว่างการเมืองกับพรรคการเมือง การที่ประชาชนหรือประชาสังคมมีจุดยืนต่อปัญหาสาธารณะ ไม่ควรถูกตีความทันทีว่าเป็นกิจกรรมของพรรคการเมือง เพราะพื้นที่สาธารณะและการผลักดันนโยบายเป็นส่วนหนึ่งของสังคมประชาธิปไตย ขณะที่พรรคมีบทบาทและสถานะเฉพาะตามกฎหมาย
ประการที่หก คือ Digital Divide ในยุค e-Participation การใช้แพลตฟอร์มออนไลน์ช่วยเพิ่มช่องทาง แต่ต้องระวังไม่ให้ “คนที่เข้าถึงแพลตฟอร์มได้” ถูกใช้แทนความหมายของ “ประชาชนทั้งหมด”
ประการสุดท้าย คือ ความรับผิดรับชอบที่พร่าเลือนในระบบหุ้นส่วน เมื่อมีหลาย actor ทำงานร่วมกัน หากไม่กำหนดอำนาจหน้าที่ตั้งแต่ต้น อาจเกิดสถานการณ์ที่ทุกฝ่ายสามารถอ้างความสำเร็จ แต่ไม่มีฝ่ายใดรับผิดชอบเมื่อเกิดความล้มเหลว
-----------------
11. ข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะ
1. กำหนดนิยาม stakeholder ให้ชัดในเอกสารนโยบายทุกระดับ โดยแยกอย่างน้อยระหว่างประชาชนโดยตรง องค์กรประชาสังคม พรรค/ตัวแสดงทางการเมือง ภาครัฐ ท้องถิ่น และเอกชน ไม่ใช้คำว่า “ภาคประชาชน” เป็นคำครอบจักรวาล
2. จัดทำ Stakeholder Registry หรือ Stakeholder Map ก่อนเริ่มนโยบายสำคัญ โดยระบุว่าแต่ละ actor เข้าร่วมในฐานะใด เป็นตัวแทนของใคร มีอำนาจจากอะไร มีผลประโยชน์อะไร และต้องรับผิดต่อใคร
3. ใช้หลัก Direct Citizen Voice ควบคู่กับ Representative Participation กล่าวคือ แม้มี CSO หรือผู้นำชุมชนเป็นตัวแทนแล้ว ยังต้องเปิดช่องให้ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบสามารถให้ข้อมูลโดยตรงได้
4. กำหนดหลักฐานของการเป็นตัวแทน (Representation Evidence) เช่น การเลือกตั้ง มติสมาชิก การแต่งตั้งจากองค์กร การประชาคม หรือการรับรองจากกลุ่ม เพื่อไม่ให้การอ้างว่าเป็น “ตัวแทนประชาชน” เกิดขึ้นโดยไม่มีที่มา
5. ใช้ Role-based Disclosure สำหรับบุคคลที่มีหลายบทบาท ผู้เข้าร่วมควรเปิดเผยว่ากำลังเข้าร่วมในฐานะใด และมีบทบาทอื่นใดที่เกี่ยวข้อง เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและลดความสับสนเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน
6. ยกระดับ Public Consultation ไปสู่ Co-design, Co-decision และ Co-monitoring ในเรื่องที่เหมาะสม โดยสอดคล้องกับทิศทางของสำนักงาน ก.พ.ร. และแนวทาง OECD ที่ให้ความสำคัญกับ meaningful participation
7. ออกแบบ e-Participation แบบ Hybrid คือเปิดทั้งช่องทางออนไลน์และออฟไลน์ พร้อมมาตรการเข้าถึงกลุ่มที่อาจถูกกีดกันจากเทคโนโลยี เพื่อไม่ให้ Digital Voice กลายเป็นตัวแทนของ Public Voice ทั้งหมด
8. สร้าง Accountability Matrix ในโครงการแบบ PPPP/CLDO โดยต้องตอบให้ได้ว่า Who Decides? Who Pays? Who Implements? Who Benefits? Who Bears Risk? Who Monitors? และ Who Answers When It Fails? เพื่อทำให้ความร่วมมือมีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบย้อนกลับได้
-----------------
สรุป
ภาคประชาชน ภาคประชาสังคม และพรรคการเมืองมิใช่สามโลกที่แยกขาดจากกัน แต่ก็ไม่ใช่สิ่งเดียวกัน
ภาคประชาชนมีฐานอยู่ที่ สิทธิ เสียง และผลกระทบ
ภาคประชาสังคมมีฐานอยู่ที่ การรวมตัวและ Collective Action เพื่อประเด็นสาธารณะ
ส่วนพรรคการเมืองมีฐานอยู่ที่ การรวบรวมความต้องการ พัฒนาทางเลือกเชิงนโยบาย การเลือกตั้ง และการเชื่อมความต้องการของสังคมเข้าสู่สถาบันที่ใช้อำนาจสาธารณะ
จึงสามารถสรุปเชิงแนวคิดได้ว่า
ภาคประชาชน = Voice
ภาคประชาสังคม = Collective Action
พรรคการเมือง = Electoral Representation and Pathway to Public Power
แต่ความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างทั้งสามไม่ควรเกิดจากการหลอมทุกฝ่ายเข้าด้วยกันจนแยกไม่ออก หากควรเกิดจากการรักษาความแตกต่างของบทบาทควบคู่กับการสร้างพื้นที่เชื่อมต่ออย่างโปร่งใส
ในยุค Collaborative Governance และ Open Government ความท้าทายสำคัญของรัฐจึงไม่ใช่เพียงคำถามว่า “ประชาชนได้เข้าร่วมแล้วหรือยัง” แต่ต้องถามต่อไปว่า
ใครเข้าร่วม?
เข้าร่วมในฐานะใด?
เป็นตัวแทนของใคร?
ใครมีอำนาจตัดสินใจ?
ความเห็นนั้นส่งผลต่อการตัดสินใจจริงหรือไม่?
และท้ายที่สุด
ใครต้องรับผิดชอบต่อผลของการตัดสินใจนั้น?
สำหรับ CLDO–PPPP บทเรียนสำคัญจึงอยู่ที่การไม่ปล่อยให้คำว่า “People” กลายเป็น Black Box การจำแนกประชาชน ประชาสังคม ตัวแสดงทางการเมือง ราชการ ท้องถิ่น และเอกชนให้ชัดเจนก่อนสร้างความร่วมมือ จะช่วยให้การบูรณาการไม่กลายเป็นการหลอมรวมอำนาจ แต่เป็น “การบูรณาการที่ยังตรวจสอบย้อนกลับได้ว่า ใครมีอำนาจจากไหน ใครพูดแทนใคร และใครต้องรับผิดชอบต่อใคร”
นี่อาจเป็นหัวใจของการบริหารแบบหุ้นส่วนในศตวรรษที่ 21 เพราะคุณภาพของการมีส่วนร่วมไม่ได้วัดเพียงจากจำนวนคนที่อยู่ในห้องประชุม แต่ต้องวัดจาก คุณภาพของเสียง ความชอบธรรมของตัวแทน ความโปร่งใสของอำนาจ และความสามารถในการตรวจสอบความรับผิดชอบ
-----------------
🔍 แหล่งข้อมูลอ้างอิง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยเฉพาะมาตรา 45 ว่าด้วยเสรีภาพในการรวมกันจัดตั้งพรรคการเมือง
สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2566 โดยมาตรา 20 กำหนดสถานะนิติบุคคลและวัตถุประสงค์สำคัญของพรรคการเมือง
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. แนวคิดการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมและ Collaborative Governance ซึ่งจำแนกภาคประชาชน ภาคประชาสังคม ภาคเอกชน และภาคส่วนอื่นในการทำงานร่วมกับรัฐ
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. แนวทาง e-Participation และการยกระดับการมีส่วนร่วมสู่การร่วมออกแบบ ร่วมตัดสินใจ และ Collaboration ในปี 2569
OECD. Guidelines for Citizen Participation Processes ซึ่งแยก citizen participation ออกจาก stakeholder participation และเสนอหลัก meaningful, inclusive และ accountable participation
United Nations. The UN and Civil Society ซึ่งอธิบาย CSO ในฐานะกลุ่มประชาชนที่รวมตัวโดยสมัครใจและไม่แสวงหากำไร
International IDEA. Political Parties: Constitutional Roles, Recognition, Rights and Regulations ซึ่งอธิบายบทบาทของพรรคในการรวบรวมผลประโยชน์ สร้างทางเลือกเชิงนโยบาย และเชื่อมการเลือกตั้งกับการปกครอง
Mitchell, Agle และ Wood. แนวคิด Stakeholder Salience จาก power, legitimacy และ urgency
-----------------
📚 บรรณานุกรม
Bulmer, W. E., & Choudhry, S. (2025). Political parties: Constitutional roles, recognition, rights and regulations (Constitution-Building Primer No. 25). International Institute for Democracy and Electoral Assistance. doi:10.31752/idea.2025.54.
Mitchell, R. K., Agle, B. R., & Wood, D. J. (1997). Toward a theory of stakeholder identification and salience: Defining the principle of who and what really counts. Academy of Management Review, 22(4), 853–886. doi:10.5465/amr.1997.9711022105.
Organisation for Economic Co-operation and Development. (2022). OECD guidelines for citizen participation processes. OECD Publishing. doi:10.1787/f765caf6-en.
United Nations. (n.d.). The UN and civil society. United Nations.
สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. (2566). พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 รวมถึงฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2566. สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง.
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. (2567). การบริหารงานภาครัฐแบบมีส่วนร่วม. สำนักงาน ก.พ.ร.
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. (2569). การประชุมคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบราชการเกี่ยวกับการส่งเสริมการบริหารภาครัฐระบบเปิดและการมีส่วนร่วม ครั้งที่ 2/2569. สำนักงาน ก.พ.ร.
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. (2569). การประชุมคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบราชการเกี่ยวกับการส่งเสริมการบริหารภาครัฐระบบเปิดและการมีส่วนร่วม ครั้งที่ 4/2569 และการประชุมคณะทำงานด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ครั้งที่ 1/2569. สำนักงาน ก.พ.ร.
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. (2560). รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น